Le misure forestali sono in debito di ossigeno

La politica di sviluppo rurale 2014-2020, con maggiore enfasi rispetto alle precedenti programmazioni, riconosce alle risorse forestali e al settore produttivo a esse collegato un ruolo cardine nel perseguimento degli obiettivi Europa 2020 e delle sei Priorità strategiche proprie dello sviluppo rurale.
Il FEASR, proprio in virtù di questa attenzione riservata al settore forestale, rappresenta, di fatto, il principale strumento comunitario in grado di favorire sia il raggiungimento degli impegni internazionali sottoscritti dal nostro Paese in materia ambientale-climatica-paesaggistica, che la rapida, efficace e omogenea attuazione, sul territorio nazionale, della Strategia forestale europea (rinnovata a Settembre 2013 ), così come recepita in Italia dal Programma Quadro per il Settore Forestale (PQSF) e dai piani forestali regionali previsti dal D.Lgs. 227/2001.
Tutte le azioni e gli interventi previsti dal FEASR 2014-2020 in favore del settore forestale e potenzialmente attivabili sul territorio nazionale dai singoli PSR nell'ambito delle diverse Misure, sia quelle strettamente forestali che le "altre" di interesse forestale (Tab. 1), divengono così strumenti di attuazione fondamentali per il perseguimento delle priorità dello sviluppo rurale e, in particolare, della Priorità 4 "Preservare, ripristinare e valorizzare gli ecosistemi dipendenti dall'agricoltura e dalle foreste" e della Priorità 5 "Incoraggiare l'uso efficiente delle risorse e paesaggio a un'economia a basse emissioni di carbonio e resiliente al clima nel settore agroalimentare e forestale". Le azioni di interesse forestale sostenute dal FEASR, inoltre, costituiscono i principali strumenti per la valorizzazione delle potenzialità produttive, ambientali, protettive e sociali che la gestione attiva del bosco può esprimere, specie in una prospettiva di crescita socioeconomica e occupazionale delle aree rurali interne del nostro Paese.

Pur persistendo tutte le difficoltà di contesto che finora hanno limitato l'attuazione delle misure forestali nei PSR italiani ostacolando, di fatto, anche il raggiungimento degli obiettivi strategici (nazionali e regionali) programmati, il periodo di programmazione 2014-2020 propone interessanti opportunità per poter (forse finalmente) dare spazio a quelle latenti potenzialità che vengono da anni riconosciute alla risorsa e al settore forestale italiano, ma che finora non sono riuscite a trovare una diffusa espressione sul territorio.
Le misure forestali nella programmazione 2007-2013: un'opportunità nuovamente mancata
L'evoluzione dell'attuale periodo di programmazione (2007-2013) ha visto molti degli interventi forestali previsti dai PSR faticare nel trovare un'efficace attuazione rispetto alle aspettative di inizio programmazione. In particolare misure innovative come la 224 (pagamenti Natura 2000) e la 225 (pagamenti silvoambientali) sono rimaste quasi completamente inespresse per la mancanza, rispettivamente, dei Piani di gestione delle aree Natura 2000 e, almeno inizialmente, di chiare baseline nazionali di riferimento per gli interventi silvoambientali proposti dalla 225.
Se si guarda poi la quota di risorse finanziarie destinata dai PSR alle misure forestali rispetto al budget di spesa complessivo programmato, si nota che è passata dall'iniziale 14% (2.376 milioni di euro) all'attuale 12% (2.108 milioni di euro), a testimonianza di  un progressivo trasferimento di risorse dalle misure forestali verso interventi destinati al settore agricolo e con maggiori capacità di spesa.

Analizzando l'avanzamento di spesa al 31 ottobre 2013, l'attuazione finanziaria delle misure forestali risulta più bassa (54,5%) della media di avanzamento dei PSR nel suo complesso (59,1)%. Le risorse spese hanno raggiunto poco meno di 450.000 ettari di proprietà forestali, su una superficie nazionale di 11 milioni di ettari. Il livello di spesa sul programmato si rivela disomogeneo a livello nazionale e molto differenziato tra le Regioni. Alcune Regioni, per le sole misure forestali (122, 221, 222, 223, 224, 225, 226, 227), raggiungono livelli di spesa del 60-80%, mentre altre si fermano anche al solo 20%; stessa diversità si riscontra nel grado di attuazione delle singole misure.
Una misura "classica" come la 221 (Primo imboschimento di terreni agricoli), che viene da sempre considerata forestale anche se trova attuazione sui terreni agricoli, mostra una spesa superiore al 68% grazie anche all'effetto dei trascinamenti per il pagamento degli impegni assunti con le passate programmazioni; trascinamenti che pesano per oltre il 70% sulle risorse spese. Misure "giovani", come la 222 (Primo impianto sistemi agroforestali) o la già citata misura 224, al contrario, mostrano avanzamenti di spesa molto modesti (se non trascurabili), nonostante l'elevata valenza strategica degli interventi che avrebbero consentito di realizzare.

Sovrapposizione o lacune di competenze e di normative, difficoltà procedurali, mancanza di informazione e assenza di una "regia" nazionale forte sul tema forestale sembrano aver influito notevolmente su questa condizione. Proprio la frammentazione delle competenze e dei ruoli in materia forestale, sia a livello nazionale che poi regionale, sembra aver giocato un ruolo determinante nel percorso di programmazione-attivazione-implementazione delle misure forestali nei PSR delle diverse Regioni. La mancanza di un quadro omogeneo di riferimento a livello di Stato membro Italia, in cui le Regioni avrebbero potuto riconoscersi e proporsi ed entro cui avrebbero dovuto calare i propri interventi, sembra proprio aver contribuito a determinare gli scarsi risultati attuativi sinora registrati; una stasi attuativa che andrebbe assolutamente evitata nella nuova programmazione ormai alle porte. Anche perché, come chiaramente riportato nelle bozze del nuovo Regolamento FEASR, la silvicoltura e le risorse forestali vengono riconosciute come "parte integrante dello sviluppo rurale" e, in virtù di ciò, il settore forestale può e deve contribuire a pieno all'efficace raggiungimento sul territorio rurale degli obiettivi nazionali e della strategia comunitaria nel suo complesso.
Un Quadro nazionale di indirizzo per migliorare le performance delle misure forestali 2014-2020
Con l'obiettivo di preparare le migliori basi possibili per l'implementazione delle future misure forestali, nell'ambito delle attività di concertazione promosse dalla Rete Rurale Nazionale con le Regioni per la nuova programmazione, il Gruppo di Lavoro "foreste" della task force Ambiente , con il supporto dell'Osservatorio Foreste dell'INEA, ha lavorato alla predisposizione di una proposta di "Quadro nazionale di riferimento e indirizzo per le misure forestali". Questo strumento intende cogliere la volontà, manifestata da diverse amministrazioni regionali, di coordinare e supportare maggiormente a livello nazionale, nel rispetto delle competenze e della vigente normativa, l'attivazione regionale delle Misure forestali previste dal Reg. FEASR 2014-2020. Il Quadro, presentato nella sua prima versione alle Autorità di Gestione lo scorso novembre 2013, è adesso in fase di costruzione concertata con le Regioni. Gli obiettivi del Quadro nazionale sono:

La costruzione della proposta di Quadro si è basata sulle disposizioni contenute nei testi di regolamento finora messi a punto dall'UE in materia di sviluppo rurale (FEASR) per il periodo di programmazione 2014-2020 e sull'esperienza operativa e procedurale maturata per gli interventi forestali da ogni singola realtà regionale nelle precedenti programmazioni (2000-2006 e 2007-2013).
Il Quadro non intende (né può) modificare la normativa di settore vigente, ma individua per la programmazione di sviluppo rurale 2014-2020 tutti quegli interventi potenzialmente attivabili sul territorio nazionale dai singoli PSR per le diverse Misure forestali e di interesse forestale.
Il Quadro, pertanto, non rappresenta uno strumento vincolante per le Regioni, ma uno strumento di riferimento nazionale a supporto della programmazione FEASR per una più snella, efficace ed efficiente attuazione e implementazione delle misure forestali sul territorio nazionale. Attraverso il Quadro, dunque, la programmazione regionale per lo sviluppo rurale, sulla base delle proprie necessità ed esigenze settoriali e territoriali, ha la possibilità di individuare gli interventi da utilizzare per realizzare una corretta gestione e una efficace valorizzazione dei boschi nazionali. Ciò permetterebbe, inoltre, un'azione coordinata e omogenea nel dare piena attuazione alla politica forestale nazionale definita nel PQSF e per poter individuare positive sinergie tra le risorse comunitarie di cofinanziamento disponibili per il periodo di programmazione 2014-2020 (Fondi FEASR, FESR, FSE, FEAMP), coerentemente con la strategia proposta dall'Accordo di partenariato Nazionale (AdP).
Non uno strumento vincolante, dunque, ma un documento guida che, in più, intende supportare le amministrazioni regionali facendo chiarezza fra le disposizioni dei molteplici strumenti di regolamentazione comunitaria e nazionale vigenti sui temi forestali e dello sviluppo rurale. Le AdG regionali, infatti, avranno comunque piena facoltà di costruire e negoziare autonomamente ogni ulteriore intervento non previsto nel Quadro che risultasse necessario per le peculiari caratteristiche regionali e locali.
La prima proposta di Quadro è attualmente in fase di consultazione con le Regioni che sono state invitate a proporre commenti, integrazioni o modifiche ritenute necessarie per migliorare il documento e potersi in esso riconoscere . Il programma è quello di approvare lo strumento in sede di Conferenza Stato-Regioni e di poter accluderlo come allegato all'Accordo di Partenariato nazionale in modo che possa assumere peso anche in sede UE al fine di facilitare, come auspicato, la programmazione delle misure e degli interventi forestali PSR nel periodo 2014-2020.

Raoul Romano
Danilo Marandola