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RIFORMA UE

Nuovi Psr, più flessibilità e target mirati

Via i vecchi assi, convertiti in obiettivi strategici - L'architettura dei Programmi regionali poggia su sei priorità e 18 focus area: dimezzate le misure attivabili, ma trasversali ai diversi settori.

INTRODUZIONE
In questi ultimi anni una critica ricorrente alle politiche europee è stata quella di dare poca evidenza ai risultati raggiunti in relazione agli obiettivi prestabiliti. La Corte dei Conti Europea è intervenuta più volte sull'argomento e questo sembra essere il motivo centrale che ha guidato i legislatori europei nella riforma dello sviluppo rurale.
L'intenzione del legislatore è stata quella di far uscire il FEASR dal suo "isolamento" rispetto agli altri fondi strutturali stabilendo sia meccanismi comuni a tutti i fondi (accordo di partenariato, condizionalità ex ante, riserva di performance, target ed indicatori) sia obiettivi comuni (11 obiettivi tematici che contribuiscono alle finalità di Europa 2020) (rif. Quadro Strategico Comune e Reg. CE n. 1303/2013).
Questo nuovo "approccio" alle politiche di sviluppo rurale si è tradotto inevitabilmente in una nuova architettura dei PSR che ha stravolto il consueto quadro logico cui eravamo abituati, determinando, tra l'altro, un diverso percorso di elaborazione dei programmi di sviluppo rurale.

LA NUOVA STRUTTURA DEI PSR - PRIORITA' E MISURE
La novità più importante è stata la soppressione degli Assi, in cui venivano inquadrate le misure dello sviluppo rurale, in quanto considerata una struttura troppo rigida laddove una misura poteva contribuire anche ad obiettivi di altri Assi. In realtà i vecchi Assi non sono stati eliminati ma "convertiti" in tre obiettivi strategici di lungo periodo dei PSR: competitività del settore agricolo, gestione sostenibile delle risorse naturali e sviluppo equilibrato dei territori rurali (art. 4 Reg. 1305/2013).

L'architettura portante dei futuri PSR è stata invece impostata su sei priorità di intervento; in questo modo è stata introdotta maggiore flessibilità nella programmazione con la possibilità di allocare liberamente le misure in più di una priorità (art. 5 Reg. 1305/2013). Pertanto, se prima una misura era allocata in un solo Asse, ora la stessa misura può essere suddivisa in più di una priorità, ovvero - da altra visuale - una singola priorità è composta da un sottoinsieme di misure affini scelte per contribuire all'obiettivo della priorità.
Tale flessibilità non si ferma alla allocazione delle misure nelle priorità ma va oltre dando la possibilità di introdurre ulteriori priorità maggiormente rispondenti a specifici fabbisogni territoriali. Caratteristica, inoltre, della priorità 1 - "Promuovere il trasferimento di conoscenze e l'innovazione nelle zone rurali" -  è quella di essere trasversale a tutto il PSR, in quanto contribuisce al raggiungimento degli obiettivi delle altre priorità, ed è focalizzata su tre aree di intervento: innovazione, ricerca e formazione nel settore agricolo e forestale.
Per quanto riguarda le misure, queste sono state ridotte nel numero: attraverso una definizione più ampia della nozione di misura si è passati dalle quaranta attuali alle diciotto della nuova programmazione. Misure simili sono state accorpate tra loro, altre sono state introdotte ex novo (es. gestione dei rischi, agricoltura biologica), altre ancora sono state ampliate nella portata , come la misura sulla cooperazione che potrà riguardare i progetti pilota, la filiera corta, la promozione delle produzioni locali oppure il nuovo Leader (chiamato CLLD) che potrà essere multi fondo e intervenire anche in territori peri-urbani.
In via facoltativa è possibile creare anche dei sottoprogrammi tematici relativamente a questioni che la Commissione Europea ritiene prioritarie (come giovani agricoltori, piccole aziende agricole, aree montane filiere corte, donne nelle aree rurali, agro-energie ecc.).
I sottoprogrammi tematici dovranno essere collocati all'interno di una focus area determinata e beneficeranno di un tasso di partecipazione Feasr più elevato.
Tuttavia, da un esame più attento, l'architettura dei nuovi PSR non si ferma alle suddivisione tra priorità e misure ma è "stratificata" su più livelli.
Infatti, le sei priorità si articolono a loro volta in 18 focus area (aree di intervento) che rappresentano i veri pilastri su cui poggia la strategia dei PSR. La flessibilità iniziale si trasforma così in tanti binari precostituiti sui quali far convergere le scelte programmatiche dei PSR. A ciascuna focus area infatti è assegnato un obiettivo specifico (Target) che dovrà essere raggiunto a fine programmazione.
Dall'altro versante, le misure si articolano in un insieme di sotto-misure; similmente anche a questo livello ciascuna sottomisura può essere allocata contemporaneamente in più focus area relative ad una priorità o su focus area di differenti priorità.
L'incrocio tra focus area e misure/sottomisura ha comunque una gerarchia; ci saranno cioè sottomisure che contribuiranno più delle altre al raggiungimento del target della focus area: l'autorità di gestione potrà scegliere per ciascuna focus area un insieme di sottomisure, di cui alcune rilevanti altre sussidiarie, in funzione degli specifici fabbisogni del territorio.
Finalmente, al piano più basso della struttura dei PSR troviamo la "tipologia di operazione"; ciascuna sottomisura può a sua volta articolarsi in una o più tipologie di operazioni che raggruppano interventi simili.
In linea generale è soltanto a questo livello che troviamo la vecchia logica dei PSR 2007-2013 che univa gli Assi alle misure; vale a dire, ogni tipo di operazione si lega ad una ed una sola focus area (regola generale consigliata): quindi, ogni tipo di operazione avrà una dotazione finanziaria specifica e target prefissati.

IL PERCORSO DI ELABORAZIONE DEI PSR
Fin qui l'architettura a più livelli dei nuovi PSR, vediamo ora come costruire l'impianto. L'elaborazione dei PSR è un processo in più fasi che ha come scopo quello di costruire la strategia di intervento del futuro programma. Il primo passo è quello dell'analisi di contesto: questo è un passaggio decisivo della programmazione che coinvolge attori diversi dalle istituzioni territoriali, alle organizzazioni professionali ai rappresentanti delle filiere agricole ecc.
Il percorso inizia da un attento esame del sistema ambientale e socio-economico delle zone rurali. I PSR dovranno contenere una sintetica descrizione del contesto territoriale basata su indicatori comuni previsti dalla Commissione a livello europeo (obbligatori e precaricati in un apposito database) ed eventualmente su indicatori specifici di programma idonei a spiegare particolari situazioni (es. zonizzazione delle aree rurali differenti da quelle OCSE); inoltre permette di valutare ex post gli effetti del programma.
Il passo successivo è quello di ricondurre tale analisi in termini di punti di forza e debolezza, opportunità e minacce (c.d. Analisi SWOT). Il PSR, pertanto, dovrà contenere un analisi SWOT generale per l'intero territorio e, nel caso siano stati attivati, un'analisi SWOT specifica per ciascun sottoprogramma tematico.
In questa fase è fondamentale il coinvolgimento del partenariato al fine di condividere la lettura del territorio e individuare i fabbisogni di intervento rilevanti ("needs assessment").
La consultazione dei diversi soggetti interessati attraverso il metodo partecipativo (raccolta delle istanze e attivo coinvolgimento dei potenziali portatori di interesse) permetterà inoltre di "pesare" i fabbisogni con diverso grado di intensità ed interesse al fine di selezionare quelli più rilevanti per il PSR.
La descrizione dei fabbisogni deve essere articolata successivamente per ciascuna priorità e focus area oltre che per i tre obiettivi strategici della PAC. In base ai fabbisogni sarà possibile fissare obiettivi appropriati per ciascuna focus area del programma (Target) e scegliere e giustificare un insieme di misure (o loro combinazione) appropriato al fine di raggiungere il "target" stabilito. Ed è solo alla fine di questo lungo processo logico che sarà possibile assegnare le risorse finanziare più appropriate ai fabbisogni di intervento.
La definizione della strategia del PSR è in sostanza un percorso che si conclude con la scelta di un ventaglio di misure e sottomisure per ciascuna focus area in grado di rispondere nel miglior modo possibile ai fabbisogni del territorio appositamente selezionati. Richiede pertanto l'individuazione di obiettivi e target quantificati tramite indicatori (piano degli indicatori) articolati per obiettivi generali (indicatori di impatto), obiettivi specifici delle sei priorità (indicatori di risultato) e obiettivi specifici delle focus area (indicatori target), a cui si affiancano gli indicatori di contesto (che descrivono la situazione socio economica del territorio) e gli indicatori di output per ciascuna misure e sottomisura.

In conclusione, da questo complesso quadro, emerge che la nuova architettura dei PSR se da un lato promette ampi margini di flessibilità per rispondere meglio alle esigenze del territorio, dall'altro si trasforma - a causa della stratificazione in più livelli e diversi gradi di dettaglio richiesti - in una frammentazione eccessiva con un aggravio del lavoro in fase di gestione concreta degli interventi e a scapito dell'auspicata semplificazione e chiarezza delle regole.

 
 
 
 
 
 
 

Luigi Ottaviani

 
 
 
 

PianetaPSR numero 31 - aprile 2014