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OCM VINO/1
 

Corte Conti: cartellino giallo sugli investimenti

I giudici Ue mettono in dubbio l'utilità della misura già finanziata dai Psr e pongono problemi di demarcazione anche per la promozione -  Ma la Commissione difende a spada tratta il regime di aiuti  
* Fondi FEAGA erogati. Elaborazione su dati Mipaaf e Commissione Ue

È stata pubblicata, il 1° luglio scorso, la relazione speciale della Corte dei conti europea dal titolo "Il sostegno dell'UE agli investimenti e alla promozione nel settore vitivinicolo è gestito in maniera soddisfacente e il suo contributo alla competitività dei vini dell'Unione è dimostrato?". Raccoglie gli esiti di un audit svolto dalla stessa Corte sui progetti finanziati nei primi tre anni di attuazione della riforma (2009- 2011) in Austria, Francia (Aquitania e Languedoc‑Roussillon), Italia (Lazio e Veneto), Portogallo e Spagna (Catalogna), e nel far questo accende i riflettori su due delle più significative misure finanziate nell'ambito dei programmi di sostegno del settore vitivinicolo.
Promozione nei Paesi terzi
Molte sono le criticità evidenziate dalla Corte nel caso della promozione dei vini nei Paesi terzi: la misura è stata spesso utilizzata per consolidare i mercati anziché per conquistarne nuovi o recuperare i vecchi; nella sua attuazione è stata data troppa importanza alla promozione dei marchi e comunque alle grandi imprese (invece la normativa prevedeva che venissero favorite le PMI); con i fondi ricevuti le imprese hanno in parte sostituito le spese di promozione correnti e finanziato costi interni che avrebbero comunque sostenuto, determinando un uso non efficiente delle risorse UE; i costi, e in particolare le spese generali e i costi degli organismi attuatori, non risultano sufficientemente giustificati (le fatture non sono dettagliate), anche considerando che la normativa non prevede controlli in loco. E ancora: l'eccesso di risorse stanziate, rispetto alle richieste effettive di sostegno, fa aumentare il rischio che i fondi vengano utilizzati in modo non efficiente, perché gli Stati membri tendono a non essere sufficientemente selettivi nel finanziamento dei progetti.
Demarcazione
Ma accanto a questi rilievi, c'è anche un'osservazione ce riguarda la demarcazione con gli altri regimi di aiuto. In alcuni Stati membri, infatti, data la coesistenza di diverse possibilità di sostenere la promozione nei Paesi terzi con fondi nazionali/regionali, non risulta garantita una gestione adeguata del rischio di doppi finanziamenti. Citato in particolare un caso, in Francia, in cui un beneficiario ha ricevuto per la stessa azione di promozione 2.000 euro dall'OCM vino e 4.250 euro da un regime di aiuto nazionale.
Il tema è sicuramente di rilievo, tanto che la Corte dei conti lo riprende all'interno di una specifica raccomandazione, quella legata alla giustificazione dei costi, secondo cui: "Gli Stati membri dovrebbero garantire una "pista di audit" sufficiente, ovvero un meccanismo di controllo che consenta la tracciabilità a ritroso al dato originale, e che nel caso specifico sia atta a giustificare l'esistenza e l'ammissibilità di azioni di promozione, collegando ogni aiuto alla promozione ad azioni specifiche e adeguatamente documentate. Essi dovrebbero inoltre verificare sistematicamente che una stessa azione di promozione non sia finanziata due volte con altri fonti nazionali o dell'UE".
Ma la considerazione che gli Stati membri non abbiano minimizzato a sufficienza il rischio di doppio finanziamento con l'OCM vino e altri regimi comunitari o nazionali/regionali è di carattere generale per la Corte, e va al di là della specifica misura di promozione.
Le riposte della Commissione
Nelle sue risposte, la Commissione da un lato si dice consapevole della questione - gli ha attribuito grande importanza in occasione dell'analisi dei programmi 2014-2018 e prenderà in considerazione le osservazioni della Corte durante le future verifiche delle misure di promozione e investimento - ma dall'altro difende senza esitazione l'attuale sistema di controllo: "si procede automaticamente alla verifica dell'esistenza di una pista di audit sufficiente in occasione dei controlli per la liquidazione dei conti. Quando le disposizioni impongono la realizzazione di controlli specifici ed emergono lacune nella pista di audit, la Commissione richiede che vengano applicate misure correttive e può applicare rettifiche finanziarie".
Investimenti 
Il tema di più regimi a sostegno dello stesso intervento resta comunque sensibile, e diventa addirittura cruciale quando si passa a considerare gli investimenti, risultando l'argomento fondante della principale osservazione mossa dalla Corte dei conti, quella che mina alle fondamenta la misura, mettendone in dubbio l'utilità nell'ambito dell'OCM.
Che gli Stati membri non garantiscano l'erogazione del sostegno solo a progetti finanziariamente sostenibili o la valutazione sistematica della ragionevolezza dei costi del progetto, è infatti secondario rispetto alla critica di base mossa agli investimenti: "a parere della Corte, non vi è alcuna ragione evidente per cui il settore vitivinicolo necessitasse specificamente di un aiuto supplementare all'investimento dato che tale sostegno era già disponibile per tutti i settori agricoli nell'ambito della politica di sviluppo rurale". (Il riferimento è in particolare, alle misure 121 e 123, con cui tra l'altro la misura di investimento dell'OCM condivide la stessa finalità: migliorare il rendimento globale dell'impresa.) Nessuno studio o analisi, secondo la Corte dei conti, giustifica dunque necessità supplementari del settore vitivinicolo rispetto ad altri settori agricoli.
Ma le considerazioni della Corte non finiscono qui, e si estendono alla demarcazione, che della presenza di un doppio regime di aiuto è diretta conseguenza. "La misura di investimento supplementare è fonte di complessità e ha creato ostacoli amministrativi, dal momento che si è dovuto stabilire una linea di demarcazione artificiale fra i due tipi di aiuti all'investimento. In alcuni Stati membri, ciò ha condotto a ritardi di attuazione o limitato in maniera eccessiva la portata degli investimenti ammissibili."
L'obbligo di demarcare ha sicuramente procrastinato notevolmente l'attuazione della misura di investimento in Italia e in Spagna dove, essendo i PSR gestiti a livello regionale, la linea di demarcazione ha dovuto essere tracciata da ciascuna regione. Così l'Italia ha iniziato a spendere per questa misura nel 2011, e la Spagna nel 2012. Per contro, in Austria e Francia, dove si è demarcato a livello centrale, la misura di investimento è stata attuata fin da subito, già nella campagna viticola 2008/2009.

 

Inoltre in Spagna la linea di demarcazione ha ristretto eccessivamente la portata della misura dell'OCM perché, non essendo stato cambiato il contenuto delle corrispondenti misure dello sviluppo rurale, hanno potuto beneficiare dell'aiuto previsto dall'OCM vino solo gli investimenti effettuati fuori del territorio nazionale (ma all'interno dell'UE). Questo spiega il modesto importo che la Spagna ha erogato nel 2012 per gli investimenti all'interno del programma di sostegno: solo 295.000 euro, per l'unico progetto presentato, nonostante fosse stata preventivata per questa misura una spesa di 148 milioni di euro nell'intero periodo 2009-2013.
La raccomandazione conseguente delle Corte riguarda dunque la giustificazione stessa della misura: "Al fine di fine di razionalizzare il regime di aiuto, la Commissione dovrebbe monitorare l'assorbimento dei fondi, analizzare la necessità della misura di investimento ed appurare se il settore vitivinicolo abbia bisogno, rispetto ad altri settori agricoli, di ulteriori aiuti all'investimento".

GLI INVESTIMENTI NEI PROGRAMMI DI SOSTEGNO VITIVINICOLI DELLA PASSATA PROGRAMMAZIONE
Nel quinquennio 2009-2013 sono nove gli Stati membri - Repubblica Ceca, Germania, Spagna, Francia, Italia, Cipro, Ungheria, Austria e Slovacchia - che hanno incluso la misura di investimento nei rispettivi  programmi nazionali di sostegno. La misura non è stata invece selezionata dai restanti nove beneficiari di dotazioni nazionali, ovvero Bulgaria, Grecia, Lituania, Lussemburgo, Malta, Portogallo, Romania, Slovenia e Regno Unito. Il Portogallo, in particolare, ha deciso di non includere la misura di investimento nel proprio programma di sostegno, ritenendo adeguato il finanziamento già disponibile attraverso il PSR. Per il periodo di programmazione dello sviluppo rurale 2007-2013, in effetti, questo Paese è stato attribuito al settore vitivinicolo il 13,5% della dotazione totale delle misure 121 e 123 del PSR.
 

La difesa della Commissione
La Commissione, però, difende a spada tratta la misura di investimento dell'OCM vino, definendola importante e complementare rispetto alle corrispondenti misure di investimento dei PSR. Insomma non è un caso se "il legislatore ha stabilito scientemente che i due programmi si sviluppassero in parallelo" e per due ordini di motivi:

  • di carattere strategico: i programmi di sostegno  per il settore vitivinicolo mirano ad accrescere la competitività del settore, mentre i PSR sono volti a garantire uno sviluppo sostenibile delle aree rurali;
  • di carattere finanziario: i programmi di sostegno per il settore vitivinicolo non impongono agli Stati membri di fornire un contributo finanziario nazionale o regionale.

Insomma, la misura aveva un senso quando è stata istituita (dati i problemi di competitività del settore, dimostrati dalle distillazioni su vasta scala, e l'eliminazione graduale delle misure di mercato) e ha un senso tuttora. La Commissione rammenta infatti che il Consiglio e il Parlamento hanno appena confermato, nel dicembre 2013, l'utilità della riforma nel settore vitivinicolo (quella che nel 2008 ha istituito i programmi di sostegno e al suo interno, tra le altre misure, gli investimenti), riproponendone i principi guida per il 2014-2020 nel regolamento 1308/2013 sulla nuova OCM, dimostrando così la volontà di dare alle misure il tempo necessario per poter esplicare i loro effetti e continuando conseguentemente a investire nei due regimi di sostegno.
In ogni caso la misura dell'investimento verrà valutata nell'ambito del sistema comune di monitoraggio e valutazione della PAC del 2014-2020, che prevede una valutazione della coerenza dei suoi strumenti entro il 2018. "In questo contesto, nel 2018, la Commissione esaminerà come includere una valutazione del valore aggiunto del sostegno agli investimenti presente sia nell'OCM del vino che nello sviluppo rurale."
Ma le argomentazioni della Commissione a sostegno di questa misura non finiscono qui. Una volta definita la linea demarcazione tra i programmi, che quindi dovrebbe consentire di scongiurare il rischio di doppio finanziamento, i costi amministrativi aggiuntivi per le amministrazioni nazionali sono stati contenuti. E tra l'altro non si può neanche attribuire alla demarcazione tutta la responsabilità del ritardo nell'applicare la misura durante la prima fase di attuazione dei programmi. Potrebbero aver avuto infatti un ruolo determinante altri fattori, quali la difficoltà di ottenere garanzie bancarie a causa della crisi finanziaria, o i ritardi nell'attuazione del quadro legislativo a livello nazionale o regionale.
Insomma, dalle osservazioni/raccomandazioni della Corte e dalle risposte della Commissione emerge come la possibilità di finanziare gli stessi interventi con regimi di aiuto diversi resti un tema cruciale nella valutazione delle politiche, un tema tra l'altro destinato ad arricchirsi di nuove sfaccettature nel prossimo futuro. Il regolamento 1308/2013 sulla nuova OCM ha ampliato la infatti la gamma e i contenuti delle misure. In particolare, ha fatto nascere la misura dell'innovazione come estrapolazione dalla misura degli investimenti: finanzierà gli investimenti materiali o immateriali nello sviluppo di nuovi prodotti, trattamenti e tecnologie, mentre di competenza della preesistente misura degli investimenti resteranno gli investimenti materiali o immateriali nella produzione e commercializzazione. Inoltre ha creato la sottomisura di promozione del vino negli Stati membri, affiancandola a quella nei paesi terzi all'interno di un'unica misura di promozione. Tanto per aggiungere altra carne al fuoco.

 
 
 
 

Franca Ciccarelli
f.ciccarelli@ismea.it

 
 
 
 
 
 
 
 
 

PianetaPSR numero 34 - luglio/agosto 2014