Incroci pericolosi tra I e II pilastro

 
La questione 
 
Le maggiori problematiche nell'attuale ciclo di programmazione riguardano, da un lato, le "sovrapposizioni" fra gli interventi strutturali e ambientali delle Organizzazioni comuni di mercato (Ocm) di vino, olio e ortofrutta e le misure analoghe previste dai Programmi di sviluppo rurale (Psr); dall'altro lato, i pagamenti  diretti accoppiati del primo pilastro (articolo 68) e le misure analoghe attivate dalle varie regioni nei programmi 2007/13. Tutto ciò ha generato confusione nell'applicazione delle politiche, spesso non comprese fino in fondo dagli operatori che si vedono disorientati a causa della molteplicità e incoerenza degli strumenti di sostegno.
Le criticità emerse nell'attuale programmazione in tema di demarcazione e complementarietà fra i due pilastri  appaiono, in prospettiva, addirittura aggravati nella Comunicazione della Commissione se consideriamo che permane il rischio di sovrapposizione tra molte misure:

Questo quadro piuttosto confuso è stato oggetto di un serrato dibattito nel corso delle nuove procedure di codecisione sia in seno al Consiglio sia nell'ambito del Parlamento europeo.
In sostanza, il messaggio che proviene da entrambe le istituzioni converge nella richiesta di maggiore chiarezza, coerenza interna fra obiettivi e strumenti dei due pilastri e soprattutto semplificazione. La regola aurea di evitare duplicazioni nei pagamenti agli agricoltori per le medesime attività o investimenti non è solo una prassi di sana gestione finanziaria dei fondi pubblici, ma anche il presupposto sul quale fondare la semplificazione e la coerenza delle politiche messe in atto.
Infatti la sovrapposizione di strumenti e politiche dentro e fuori della Pac ha creato non pochi problemi programmatori e gestionali nell'attuale fase di programmazione 2007/2013. 

Demarcazione e complementarietà fra interventi strutturali dello sviluppo rurale e Ocm 

Nel futuro assetto degli strumenti di sostegno sarebbe dunque opportuno delineare un approccio diverso della demarcazione, definendo una struttura di regole di più facile applicazione che abbia come discriminante per decidere quale sovvenzione utilizzare non, come avviene oggi, l'oggetto della sovvenzione o la sua dimensione, ma il beneficiario della stessa.
Inoltre, va tenuto presente che  i due fondi Feaga e Feasr hanno modalità di funzionamento e tempistiche di erogazioni dell'aiuto molto articolate e diverse. Oggi, infatti,  i due fondi possono anche avere livelli di contribuzione differenti per la medesima tipologia di spesa. Avviene ad esempio per gli investimenti dell'Ocm ortofrutta, finanziati al 50%, mentre nello Sviluppo rurale le stesse tipologie di spesa, in funzione della tipologia di beneficiario (giovane o meno) in caso di adesione ad un progetto di filiera o dell'ubicazione dell'azienda (zone svantaggiate o meno), il sostegno può variare tra il 35 e il 55 per cento. Situazione analoga per il settore olio, dove alcune attività dei piani di miglioramento delle Op prevedono un contributo pari al 75 ed anche al 100% della spesa. Se la stessa tipologia di spesa viene finanziata dallo Sviluppo rurale beneficerebbe del livello di contributo evidenziato sopra.
Anche la finalizzazione delle risorse presenta dunque aspetti suscettibili di miglioramento. Nel futuro assetto della Pac si potrebbero pertanto migliorare le sinergie tra le modalità di funzionamento dei Fondi, realizzando una migliore articolazione degli ambiti di intervento.
La protezione ambientale, ad esempio, è presente sia nel primo pilastro, con il rispetto delle condizionalità, che nello Sviluppo rurale, in particolare con la produzione integrata e biologica. E ancora, le politiche di mercato di ortofrutta, vino e olio finanziano investimenti analoghi, ma con presupposti diversi da quelli applicati con le  misure 121, 123 ecc. dello Sviluppo rurale.  

Tutto ciò richiederebbe per il futuro un intervento di recupero della coerenza e uniformità fra strumenti analoghi, se non identici, ma finanziati in uno dei due pilastri, al fine di semplificare e ridurre le distorsioni generate dalla stessa Pac. 

Demarcazione e complementarietà fra interventi ambientali dei due pilastri  

Problematiche simili, come detto, si riscontrano nel disegno delle nuove misure ambientali. Queste azioni obbligatorie, il cosiddetto greening, andrebbero ad aggiungersi alle norme di condizionalità. Sulla base delle prime indicazioni, il "pacchetto greening" dovrebbe avere una dotazione finanziaria pari a circa il 30% del plafond destinato ai pagamenti diretti (ovvero oltre 1 miliardo di euro all'anno per l'Italia) e dovrebbe prevedere un menu di impegni articolato sui seguenti impegni: gestione dei pascoli permanenti, il set aside ecologico, rotazione e copertura vegetale, gestione dei terreni nelle aree Natura 2000. Si tratta di un elenco proposto dalla Commissione che appare appiattita su pratiche e modelli agricoli mitteleuropei e che è necessario completare con tipologie di impegno più adatte alla realtà italiana (es. colture permanenti mediterranee; risaie; ecc...) onde consentire di spendere con facilità il plafond che sarà attribuito all'Italia, evitando che tornino a Bruxelles fondi non spesi.
La soluzione prospettata sembrerebbe presentare particolari problemi di sovrapposizioni, simili a quanto già verificatosi nell'attuale periodo di programmazione fra articolo 68 e alcune misure dei Psr. Ad esempio, pratiche come la rotazione o le colture di copertura sono in parte già oggi inquadrate come standard  di condizionalità; così come, con impegni aggiuntivi, sono finanziate dalle misure agro-ambientali dei programmi di Sviluppo rurale regionali. Rendere questi interventi obbligatori nel primo pilastro porterebbe necessariamente alla revisione di molte misure agro-ambientali, ormai rodate da oltre un decennio di applicazione, in virtù dei principi di complementarietà (gli interventi del primo e secondo pilastro devono essere complementari tra di loro) e demarcazione (non è possibile erogare due pagamenti per lo stesso impegno). Il tutto con una potenziale riduzione del pagamento concesso dalle misure 214 e quindi con il rischio di una minore adesione, peraltro già rilevata per varie azioni agro ambientali già nella corrente programmazione.
Il rispetto di questi principi dovrebbe inoltre essere controllato, con tutto ciò che ne consegue in termini di appesantimento del carico burocratico, controlli e costi aggiuntivi. 

Le prospettive  

Al di là delle scelte che verranno assunte con la riforma Pac  il tema della semplificazione appare sicuramente una priorità, come dimostrano gli scenari di coerenza fra primo e secondo pilastro.Non è una caso quindi che ben 22 delegazioni degli Stati membri abbiano sottoscritto un documento indirizzato al Consiglio proprio su questo tema, che si può riassumere nei seguenti punti:

I punti chiave della proposta di riforma Pac e gli schieramenti in campo

(*) presentata il 22 febbraio nel Forum sulla PAC (www.reterurale.it )

 
 
Camillo Zaccarini Bonelli