Più chance per le foreste, ma serve una strategia

La politica di sviluppo rurale 2014-2020, con maggiore enfasi rispetto alle precedenti programmazioni, riconosce alle risorse forestali e al settore produttivo a esse collegato un ruolo cardine nel perseguimento non solo delle sei Priorità strategiche definite dal Reg. Ue n. 1305/2013, ma anche per gli obiettivi Europa 2020 e gli impegni internazionali in materia di cambiamento climatico e tutela della biodiversità e del paesaggio. In particolare, la gestione attiva del patrimonio forestale e l'utilizzo "a cascata" dei prodotti legnosi sono concetti che la nuova Strategia forestale europea (COM(2013) 659 final del 20/09/2013) ribadisce con forza e che possono trovare efficace attuazione sul territorio europeo grazie al supporto offerto dalle misure forestali della programmazione Feasr 2014-2020. Almeno in Italia, infatti, il FEASR rappresenta il principale strumento, se non proprio l'unico, in grado di favorire una rapida, efficace e omogenea attuazione sul territorio nazionale della Strategia forestale nazionale definita dal Programma Quadro per il Settore Forestale (PQSF) e dai piani forestali regionali previsti dal D.Lgs. 227/2001.

Tutte le azioni e gli interventi previsti dal Feasr 2014-2020 in favore o di interesse per il settore forestale (Tab. 1), e potenzialmente attivabili sul territorio nazionale dai singoli Psr, possono rappresentare così nell'ambito della strategia definita con l'Accordo di partenariato nazionale (AdP) gli strumenti utili alla valorizzazione delle potenzialità produttive, ambientali, protettive e sociali che la gestione attiva del bosco può esprimere, specie in una prospettiva di crescita socioeconomica e occupazionale delle aree rurali e interne del nostro Paese. A tal proposito è importante ricordare che l'81,6% della superficie delle Aree interne individuate dall'AdP è coperto da boschi , cioè la base produttiva della filiera foresta legno nazionale.

Nell'ambito di quelli che saranno i futuri Programmi di sviluppo rurale 2014-2020, le misure forestali concorrono principalmente al perseguimento delle priorità 4 e 5 individuate dalle politiche UE (Priorità 4 "Preservare, ripristinare e valorizzare gli ecosistemi dipendenti dall'agricoltura e dalle foreste"; Priorità 5 "Incoraggiare l'uso efficiente delle risorse e paesaggio a un'economia a basse emissioni di carbonio e resiliente al clima nel settore agroalimentare e forestale").

Pur persistendo anche per la prossima programmazione tutte le difficoltà di contesto che finora hanno limitato l'attuazione delle misure forestali nei Psr italiani e, di conseguenza, anche il raggiungimento degli obiettivi strategici (nazionali e regionali) programmati, il periodo di programmazione 2014-2020 propone interessanti opportunità per poter (forse finalmente) dare spazio a quelle  potenzialità inespresse che vengono da anni riconosciute alla risorsa e al settore forestale italiano.
Le misure forestali nella programmazione 2007-2013: un'opportunità nuovamente mancata
L'evoluzione del periodo di programmazione 2007-2013 ha visto molti degli interventi forestali previsti dai Psr faticare nel trovare un'efficace attuazione rispetto alle aspettative di inizio programmazione. In particolare, alcune misure innovative come la 224 (pagamenti Natura 2000) e la 225 (pagamenti silvoambientali) sono rimaste quasi completamente inespresse anche per la mancanza, rispettivamente, dei Piani di gestione delle aree Natura 2000 e, almeno inizialmente, di chiare baseline nazionali di riferimento per gli interventi silvoambientali proposti dalla misura 225.
Se si guarda poi la quota di risorse finanziarie destinata dai Psr alle misure forestali rispetto al budget di spesa complessivo programmato, si nota che è passata dall'iniziale 14,34% (2.381 milioni di euro) al 12,06% di fine programmazione (2.117 milioni di euro), a testimonianza di un progressivo trasferimento di risorse dai temi forestali verso interventi destinati al settore agricolo e/o con maggiori capacità di spesa (Fig. 1).
Analizzando l'avanzamento di spesa al 31 ottobre 2014, l'attuazione finanziaria delle misure forestali risulta più bassa (63,8%) della media di avanzamento dei PSR nel suo complesso (73,5%). Le risorse spese hanno raggiunto poco meno di 550.000 ettari di proprietà forestali, su una superficie nazionale di 11 milioni di ettari. Il livello di spesa sul programmato si rivela disomogeneo a livello nazionale e molto differenziato tra le Regioni. Alcune di queste, per le sole misure forestali (122, 221, 222, 223, 224, 225, 226, 227), hanno raggiunto livelli di spesa dell'80%, mentre altre si sono fermate anche al solo 40%. Stessa diversità si riscontra nel grado di attuazione delle singole misure.
Una misura "classica" come la 221 (Primo imboschimento di terreni agricoli), che viene da sempre considerata forestale anche se trova attuazione sui terreni agricoli, mostra una spesa superiore al 78% grazie anche all'effetto dei trascinamenti per il pagamento degli impegni assunti con le passate programmazioni; trascinamenti che pesano per oltre il 70% sulle risorse spese.
Misure "giovani", come la 222 (Primo impianto sistemi agroforestali) o la già citata misura 224, al contrario, mostrano avanzamenti di spesa molto modesti (se non trascurabili), nonostante l'elevata valenza strategica degli interventi che avrebbero consentito di realizzare (Tab.2).

Sovrapposizione o lacune di competenze e di normative, difficoltà procedurali, mancanza di informazione e assenza di una "regia" nazionale forte sul tema forestale sembrano aver influito notevolmente su questa condizione.
Proprio la frammentazione delle competenze e dei ruoli in materia forestale, sia a livello nazionale che poi regionale, sembra aver giocato un ruolo determinante nel percorso di programmazione-attivazione-implementazione delle misure nei Psr regionali. La mancanza di un quadro omogeneo di riferimento e indirizzo a livello nazionale, in cui le Regioni avrebbero potuto riconoscersi e proporsi, ed entro cui avrebbero dovuto calare i propri interventi, ha determinato incertezze procedurali e un avanzamento finanziario e fisico delle misure a macchia di leopardo, determinando non solo gli scarsi risultati attuativi sinora registrati, ma anche una rappresentanza disarticolata in ambito comunitario sull'attuazione di una strategia nazionale.
Al fine di evitare il ripetersi di tale stasi attuativa per la nuova programmazione ormai alle porte, il Gruppo di Lavoro "Foreste" della Rete Rurale Nazionale, in collaborazione con le Regioni e con il supporto dell'Osservatorio Foreste dell'INEA, ha proposto la redazione di un "Quadro nazionale di riferimento e indirizzo per le misure forestali 2014-2020" avente lo scopo di creare una base comune per tutte le regioni italiane impegnate a programmare le misure forestali della prossima programmazione. 
Nell'ultimo anno si è quindi lavorato alla predisposizione di uno strumento strategico e di indirizzo per cogliere la volontà, manifestata da diverse amministrazioni regionali, di coordinare e supportare maggiormente a livello nazionale, nel rispetto delle competenze e della vigente normativa, l'attivazione regionale delle Misure forestali previste dal Reg. FEASR 2014-2020.

Il Quadro, che ha trovato un'intesa in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato le Regioni e le Provincie autonome di Trento e Bolzano il 27 novembre scorso, individua nell'ambito delle opportunità promosse dalla nuova programmazione i principali interventi da finanziare nei Psr per supportare una corretta gestione e una efficace valorizzazione dei boschi nazionali, prestando particolare attenzione all'erogazione di servizi utili ai proprietari e gestori di boschi, agli operatori della filiera foresta-legno e alla collettività.
Il quadro impegna le Regioni a promuovere e diffondere, nell'ambito dei propri Psr, tra le altre cose, la Gestione Forestale Sostenibile (GFS- secondo i criteri di Helsinki 1993),  e la redazione dei Piani di Gestione forestali o strumenti equivalenti per le superfici forestali di proprietà pubblica e privata al fine di garantire un'azione organica e coerente su tutto il territorio nazionale e rispondere alle osservazioni presentate dalla Corte dei conti europea[1]  . In particolare gli obiettivi del Quadro nazionale sono:

La costruzione del Quadro si è basata sulle disposizioni contenute nei regolamenti per il periodo di programmazione 2014-2020 e sull'esperienza operativa e procedurale maturata per gli interventi forestali da ogni singola realtà regionale nelle precedenti programmazioni (2000-2006 e 2007-2013).
Il Quadro non intende (né può) modificare la normativa di settore vigente, ma individua per la programmazione di sviluppo rurale 2014-2020 tutti quegli interventi potenzialmente attivabili sul territorio nazionale dai singoli Psr per le diverse Misure forestali e di interesse forestale.
Non rappresenta, pertanto, uno strumento vincolante per le Regioni, ma uno strumento di riferimento nazionale a supporto della programmazione Feasr per una più snella, efficace ed efficiente attuazione e implementazione delle misure forestali sul territorio nazionale.
Attraverso il Quadro, dunque, la programmazione regionale per lo sviluppo rurale, sulla base delle proprie necessità ed esigenze settoriali e territoriali, ha la possibilità di individuare gli interventi da utilizzare per realizzare una corretta gestione e una efficace valorizzazione dei boschi nazionali. Ciò permetterebbe, inoltre, un'azione coordinata e omogenea nel dare piena attuazione alla politica forestale nazionale definita nel PQSF e per poter individuare positive sinergie tra le risorse comunitarie di cofinanziamento disponibili per il periodo di programmazione 2014-2020 (Fondi FEASR, FESR, FSE, FEAMP), coerentemente con la strategia proposta dall'Accordo di partenariato Nazionale (AdP).
Non uno strumento vincolante, dunque, ma un documento guida che, in più, intende supportare le amministrazioni regionali facendo chiarezza fra le disposizioni dei molteplici strumenti di regolamentazione comunitaria e nazionale vigenti sui temi forestali e dello sviluppo rurale. Le AdG regionali, infatti, avranno comunque piena facoltà di costruire e negoziare autonomamente ogni ulteriore intervento non previsto nel Quadro che risultasse necessario per le peculiari caratteristiche regionali e locali.
Il Quadro è consultabile sul sito della Rete rurale nazionale

Raoul Romano
romano@inea.it