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PSR 2014-2020

Cooperazione Leader, check-up per voltare pagina

Procedure, modalità di pagamento e sistema di controllo: così le Autorità di Gestione hanno lavorato sulle criticità che nella scorsa programmazione hanno determinato risultati poco soddisfacenti
Grafico 1- Risorse originarie, rimodulate e spesa della misura 4.21 per area geografica

La cooperazione Leader nel corso del 2007-2013 si è caratterizzata per il ritardo legato alle difficoltà procedurali nell'avvio della misura 4.21: ciò ha causato un calo nel numero dei progetti realizzati (94 rispetto ai 129 del Leader+), nonché una forte lentezza nella capacità di spesa (che al 30 ottobre 2015 ammontava al 45% delle risorse programmate). Il grafico 1, inoltre, mostra come i piani finanziari originariamente destinati alla cooperazione siano stati drasticamente ridotti in fase di rimodulazione, passando 93 a 50 Meuro, nel tentativo di limitare la perdita di risorse.

Quali sono le motivazioni alla base di questi risultati? La sezione "Rischi di implementazione" e "Misure di attenuazione" delle schede di misura dei PSR regionali 2014-2020 illustra le problematiche verificatesi nell'attuazione delle misure nella precedente programmazione nonché le proposte  previste per il superamento delle stesse. Il presente articolo, quindi, attraverso l'analisi delle schede, raccoglie le scelte migliorative descritte delle Autorità di Gestione (AdG) relativamente alla sottomisura 19.3 (cooperazione Leader) allo scopo di favorire la ricerca di soluzioni condivise a problemi comuni.

 

In questa fase di programmazione, le 21 Autorità di Gestione Regionali  hanno scelto di attivare la cooperazione Leader secondo tre modalità: 1)approvazione del progetto contestualmente alla strategia di sviluppo locale; 2)valutazione di massima della strategia di cooperazione e successiva approvazione del progetto esecutivo (a seguito di un bando o di una raccolta periodica);  3)predisposizione di uno sportello permanente per la presentazione dei progetti. In alcuni casi, inoltre, per garantire maggiore flessibilità ai Gal, le AdG hanno previsto più di un'opzione tra quelle indicate.

Procedura di attuazione
Autorità di Gestione
1) Contestuale al PSL
Calabria, Campania, Liguria, P.A. Bolzano, P.A. Trento, Toscana, Umbria
2) Presentazione dei progetti esecutivi
Emilia Romagna, Lazio, Liguria, Molise, Sicilia, Valle d'Aosta, Veneto
3) Sportello permanente
Abruzzo, Basilicata, FVG, Lombardia, Marche, Molise, Piemonte, Puglia, Sardegna
 


Le risorse programmate per la misura 19.3 ammontano a 65 Meuro, ovvero il 43% in meno rispetto a quanto previsto inizialmente per la cooperazione Leader nella fase precedente e quindi del 4,5% di quanto programmato sulla misura 19-Leader.

Le problematiche identificate dalle AdG in merito all'attuazione della misura 4.21 nel 2007-2013 possono essere ricondotte a tre macro-categorie: procedure, pagamenti e controlli. Queste, corrispondono di fatto ad altrettante fasi dell'attuazione: l'implementazione, la spesa e la rendicontazione.


La difformità procedurale

Sul fronte delle procedure a livello comunitario, il Regolamento FEASR e le "Linee Guida per l'implementazione della cooperazione Leader" introducono alcune novità utili al superamento di diverse criticità. Innanzitutto, viene dedicata maggiore attenzione alla fase di preparazione e definizione del progetto, attraverso il riconoscimento delle spese preliminari, anche in caso di mancata approvazione; inoltre, per agevolare l'avvio dell'attuazione viene riconosciuta ai Gruppi di Azione Locale (GAL), la possibilità di usufruire di anticipazioni sulle spese per la realizzazione delle attività. In aggiunta, il Regolamento impone alle AdG un tempo massimo di quattro mesi per il rilascio dell'approvazione definitiva dei progetti, allo scopo di favorire l'allineamento temporale nell'implementazione dei progetti e limitare le difficoltà derivanti dalle difformità procedurali che interessano soprattutto alcuni Stati, tra cui l'Italia. Infatti in molti casi, nel 2007-2013, tale disomogeneità aveva costretto i GAL a ridimensionare il partenariato nonché gli obiettivi del progetto e le risorse finanziarie. Un'altra problematica identificata dalle AdG riguarda la selezione dei beneficiari delle operazioni di cooperazione: dal momento che i beneficiari della misura sono soprattutto Gal, la valutazione delle proposte presentate (e quindi dei Gal beneficiari) ha spesso seguito criteri di selezione e priorità basati su parametri poco misurabili, a danno della trasparenza e della verificabilità della loro corretta applicazione.

Risorse programmate per la 19.3 per Regione (Meuro)

Regione
Risorse programmate
ABRUZZO
2,50
BASILICATA
1,88
BOLZANO P.A.
0,32
CALABRIA
5,95
CAMPANIA
4,55
EMILIA R.
4,02
FRIULI V.G.
0,64
LAZIO
1,78
LIGURIA
6,52
LOMBARDIA
1,70
MARCHE
2,00
MOLISE
1,50
PIEMONTE
1,00
PUGLIA
2,50
SARDEGNA
2,00
SICILIA
7,99
TOSCANA
2,10
TRENTO P.A.
0,70
UMBRIA
9,78
VALLE D'AOSTA
0,25
VENETO
5,57
Totale Italia
65,24
 

La soluzione proposta dalle AdG, nella nuova programmazione, è la redazione di documenti attuativi che definiscano in maniera puntuale requisiti minimi, tempi e budget nella fase precedente alla selezione dei progetti al fine di consentire una più oggettiva attribuzione di punteggi.
Infine, per superare le incertezze relative all'affidamento dei servizi a terzi da parte del Gal, diverse Regioni si sono impegnate a redigere e diffondere informazioni di qualità e di dettaglio sulla nuova normativa sugli appalti pubblici (D.Lgsl n. 50/2016), nonché a fornire la necessaria formazione, valutazione e sorveglianza ex-ante.

I pagamenti: istruttoria e ritardi

Nella cooperazione Leader, ciascun GAL è tenuto a presentare una domanda di pagamento per la propria quota di competenza nell'ambito di un progetto più ampio, che vede coinvolti operativamente altri soggetti e AdG appartenenti anche a paesi differenti. In tale contesto, è evidente che la fase di pagamento risulta particolarmente complessa, relativamente al rispetto dei cronoprogrammi e delle scadenze, della corretta esecuzione delle opere e della loro adeguata contabilizzazione. Nel 2007-2013, di fatto, avveniva spesso che le domande di pagamento non venissero compilate correttamente, o che la tracciabilità del beneficiario e/o della finalizzazione delle attività risultasse particolarmente ostica. Tra l'altro, alcune AdG prevedevano la disaggregazione dei costi relativi alle azioni comuni, il che comportava una fatturazione separata per la medesima fornitura. Per questo motivo, nel 2014-2020, le Regioni si sono proposte di mettere a punto manuali operativi per la gestione della fase di istruttoria della domanda di pagamento, nonché moduli ad hoc e/o liste di controllo. Inoltre, per limitare i ritardi nella presentazione delle domande di pagamento, nell'esecuzione degli interventi e nel completamento della spesa, alcune Regioni (come la Sicilia e la Valle d'Aosta) hanno deciso, in questa fase di programmazione, di introdurre idonei e graduali sistemi sanzionatori.

I controlli: difformità delle spese e monitoraggio

L'ultima problematica riguarda la verifica e il controllo dell'effettiva finalizzazione della spesa nei progetti di cooperazione: a tal proposito, la Commissione europea ha invitato gli Stati membri a predisporre strumenti specifici e azioni finalizzate alla riduzione del tasso di errore nella programmazione dello sviluppo rurale. Un primo tentativo di allineamento è stato promosso dal Ministero dell'Agricoltura attraverso la redazione del documento "Linee guida sull'ammissibilità delle spese relative allo sviluppo rurale 2014-2020" che fornisce, a titolo di orientamento, un elenco dei costi eleggibili per le diverse misure dello sviluppo rurale ( tra cui la cooperazione Leader) e si propone di rendere più omogenea la valutazione delle spese e degli interventi ammissibili a livello nazionale.

Infatti, verificare la congruità di spesa in rapporto alla tipologia del richiedente può risultare arduo, soprattutto per quelle voci non previste nei prezziari di riferimento o che si discostano da questi in maniera significativa. Per arginare questo rischio, la Commissione Europea ha più volte raccomandato il ricorso alle opzioni di costo semplificato (tabelle di costi standard elaborate da un soggetto terzo), con l'intento di limitare notevolmente gli oneri amministrativi, suggerimento che le AdG, attualmente, sembrano non aver recepito. Tuttavia, per ridurre, per quanto possibile, il tasso di errore nell'erogazione degli aiuti per gli investimenti, numerose Autorità di Gestione (in collaborazione con gli Organismi Pagatori) intendono potenziare i controlli amministrativi in situ necessari sia per la verifica dei requisiti di ammissibilità che per gli impegni assunti dai beneficiari, compresi quelli riguardanti l'intero periodo vincolativo (controlli ex post). L'accento viene posto soprattutto sulla tempestività e la regolarità del sistema di controlli, che deve prendere il via sin dalla fase di concessione dell'aiuto. A tale scopo, verranno predisposte delle piattaforme ad hoc che tengano conto della complessità della misura, rendendo più attendibile la restituzione delle informazioni.

È evidente che le problematiche identificate dalle Autorità di Gestione riguardo la cooperazione non hanno sollevato questioni completamente nuove. In alcuni casi, si tratta di difficoltà strutturali dello strumento, giacché il lavoro in partenariato, eterogeneo sia per livello istituzionale che per contesto geografico, comporta inevitabilmente problemi di coordinamento e di allineamento. In altri casi, tuttavia, le problematiche emerse evidenziano le carenze tecnico-organizzative delle amministrazioni regionali, nonché una certa disinformazione degli attori istituzionali della misura. Concentrare l'attenzione, in questa fase iniziale, sullo snellimento delle procedure, sulla formazione dei soggetti coinvolti nell'implementazione, non garantirà l'efficacia delle azioni di cooperazione Leader, ma è sicuramente il primo passo per contribuire alla creazione di una macchina amministrativa più efficiente e minimizzare gli ostacoli procedurali che ancora oggi limitano le potenzialità di questo strumento, tanto complesso, quanto potente.

 
Annalisa del Prete

 
 
 

PianetaPSR numero 53 maggio 2016