Tra le misure introdotte dalla Politica di Sviluppo Rurale 2014-2020, una delle più innovative per i contenuti e per le modalità di gestione che potenzialmente può sviluppare è quella di cooperazione (Misura 16, art.35 Reg. 1305/13). La misura presenta 9 sotto-misure destinate ad avviare forme di cooperazione legate alle priorità della politica di sviluppo rurale, a cui si aggiunge l'opzione (sotto-misura 16.0 o 16.10) di attivare forme di cooperazione che rispondano alle esigenze dei singoli Stati Membri. La misura nasce con l'obiettivo di favorire la cooperazione su vasta scala al fine di superare gli svantaggi della frammentazione tipica delle attività del settore primario e delle aree rurali, puntando a regole e flessibilità potenzialmente maggiori di altre misure dei PSR riconducibili allo stesso scopo: la misura 9 per la creazione di associazioni di produttori e il Leader il cui campo di azione si rifà ad elementi di governance territoriale complessa.
Le regole di cooperazione espresse dal regolamento sono poche e semplici: c'è cooperazione quando collaborano al progetto almeno due entità (la cui natura può essere varia), il progetto deve contribuire a raggiungere gli obiettivi e le priorità della politica di sviluppo rurale. La collaborazione può portare alla creazione di:
- Cluster: gruppi di operatori che collaborano attivamente allo sviluppo di attività innovative favorendo il trasferimento della conoscenza e la disseminazione delle informazioni;
- Gruppi operativi (GO) del Partenariato europeo per l'innovazione (PEI): formati da agricoltori, ricercatori, consulenti e altri soggetti interessati che collaborano per favorire processi di trasferimento dell'innovazione;
- o può essere intrapresa, con nuove finalità, da soggetti già cooperanti come organizzazioni di produttori, organizzazioni interprofessionali, cooperative, consorzi.
Le forme di cooperazioni attivabili sono varie: 16.1) cooperazione per l'innovazione; 16.2) progetti pilota e introduzione di nuovi processi, pratiche, prodotti e tecnologie; 16.3) costituzione di reti di piccole imprese per avviare attività comuni o attività turistiche; 16.4) filiera corta e mercati locali; 16.5) azioni congiunte per la mitigazione dei cambiamenti climatici e progetti ambientali; 16.6) filiere per la gestione e l'utilizzo delle biomasse; 16.7) partenariati pubblico-privati diversi da quelli Leader; 16.8) piani di gestione forestale; 16.9) diversificazione delle attività agricole; 16.10) Altro.
I PSR, per ovvie ragioni legatealle priorità e agli obiettivi della Politica di sviluppo rurale 2014-2020,danno priorità e spazio principalmente alla creazione di GO per l'innovazione attraversola sotto-misura 16.1 e, in molti casi, utilizzando anche la sotto-misura 16.2. Nonmancano altre forme di collaborazione, il cui spazio, seppur ridotto in terminidi budget finanziario sembra essere il banco di prova per avviare nuoveattività per le imprese agricole e nuove forme di sviluppo per i territorirurali.
La tabella a fianco riporta le sotto-misuredella misura 16 previste dai PSR regionali, compresa la 16.2 utilizzata fuoridal PEI.
In generale, le Regioni sembrano voler favorire processi di cooperazione tradizionalmente presenti nel sistema agricolo italiano: filiera corta 16.4 e azioni per la mitigazione del cambiamento climatico 16.5 (attivate in 17 regioni), modelli già sperimentati nella passata programmazione attraverso i progetti di filiera corta o locale e gli accordi agroambientali.
Programmi di Sviluppo Rurale regionali 2014/2020 - Reg.(UE) n°1305/2013, art. 35-Misura 16 Cooperazione
sottomisure attivate (esclusa la 16.1)
In questa direzione va anche l'attivazione della sotto-misura diversificazione delle attività agricole16.9, il cui obiettivo è soprattutto la realizzazione di partenariati tesi a favorire le funzioni sociali del settore agricolo: inserimento lavorativo di categorie svantaggiate, attività didattico-ricreativo, processi terapeutici, ecc..
La gestione dei piani forestali è stata attivata in 14 regioni, mentre l'introduzione di nuovi prodotti, pratiche, processi e tecnologie (16.2) e la cooperazione di filiera per l'approvvigionamento sostenibile di biomasse (16.6) sono attivate in 17 regioni. Basilicata, Lazio, Lombardia hanno attivato anche la sottomisura 16.10 finalizzandola alla creazione dei partenariati per la presentazione di Progetti integrati di filiera.
La misura 16 nel suo complesso ha una dotazione finanziaria di oltre 646 milioni e assorbe il 3% delle risorse pubbliche dei PSR italiani. Dai piani finanziari dei PSR non è facile determinare la quota di risorse destinata all'attuazione della misura al netto del PEI (16.1). Ad oggi, partendo da un'analisi delle risorse per focus area, possiamo stimare che circa la metà delle risorse è destinata alle altre sotto-misure della 16. In particolare un terzo delle risorse va alla cooperazione per finalità ambientali (16.5, 16.6 e 16.8), circa il 10% delle risorse è riconducibile a interventi per la cooperazione tra imprese (16.3 e 16.4), l'8% verrà utilizzato per le attività dinatura sociale imputabili alla sotto-misura 16.9.
Dalla programmazione all'attuazione
L'attuazione della misura ha registrato, come spesso accade per gli strumenti che si presentano per la prima volta nei PSR, difficoltà e ritardi perlopiù dovuti ad elementi di definizione procedurale.
Ad oggi risultano pubblicati 29 bandi (tabella 2) per un totale di spesa pubblica di 47 milioni. Il maggior numero di bandi (9) riguarda la sottomisura 16.2 volta a sostenere progetti pilota e lo sviluppo di nuovi prodotti, pratiche, processi e tecnologie, per un totale di poco meno di 40 milioni; seguono i bandi attuativi delle sotto-misure 16.4 e 16.8 per un totale di risorse rispettivamente pari a 5 milioni e 4,6 milioni di Euro.
Programmi di Sviluppo Rurale regionali 2014/2020 - Reg.(UE) n°1305/2013, art. 35-Misura 16 Cooperazione - Sottomisure attivate (esclusa la 16.1)
I primi bandi emessi fanno emergere un orientamento strategico volto a favorire gli interventi volti all'innovazione e alla competitività delle filiere agroalimentari e forestali sostenuti in particolare dalla 16.2 e dalla 16.4.
Le difficoltà procedurali cui si accennava poc'anzi sono legate principalmente ai costi ammissibili della misura e alle modalità di attuazione del circuito finanziario. In particolare, la misura può limitarsi alla copertura dei costi di organizzazione e coordinamento derivanti dall'attivazione di un partenariato o può comprendere anche i costi per l'attuazione del progetto.
Rispetto a questa ultima ipotesi, la gestione dei costi può avvenire secondo due differenti modalità:
I costi ammissibili e il circuito finanziario della misura 16
Da una prima analisi dei PSR e dei bandi attuativi emerge come la maggior parte delle Regioni abbia preferito attivare le operazioni della cooperazione in sovvenzione globale. Su un totale di 116 operazioni attivate in ambito nazionale, 46 sono quelle per le quali si è optato in favore del finanziamento dei costi della cooperazione e dei costi dei progetti realizzati. In 17 casi, invece, si è optato espressamente per un tipo di sostegno differente: 7 le operazioni attivate espressamente come "pacchetto di misure" e 10 quelle per le quali le regioni hanno scelto più genericamente di non applicare "l'approccio di tipo Sovvenzione globale". Decisamente rilevante è poi il numero di operazioni (52) per le quali le regioni non hanno espresso chiaramente una scelta, prevedendo per le operazioni attivate dai singoli cooperanti generici rinvii ad importi e aliquote previsti nelle relative schede di misura, oppure contemplando tra i costi ammissibili "costi diretti del progetto che non possono essere ricondotti alle altre misure del PSR" senza ulteriori specificazioni.
Che si scelga l'uno o l'altro modello di gestione, si aprono questioni legate all'effettivo beneficiario della misura, alla gestione delle singole parti del progetto, alle soluzioni da ricercare in caso di defezione di uno o più partner e via dicendo.
Alcune indicazioni in termini di soluzioni adottate possono essere rinvenute nei bandi di attuazione. La Rete Rurale Nazionale nell'ambito del progetto 19.2 - Azioni per la diffusione dei processi cooperativi nelle aree rurali ha avviato un percorso di analisi delle procedure adottate e una riflessione sulle soluzioni proposte o proponibili da rendere presto disponibile sul portale www.reterurale.it.
Serena Tarangioli
serena.tarangioli@crea.gov.it
Gabriella Ricciardi
gabriella.ricciardi@crea.gov.it
PianetaPSR numero 58 gennaio/febbraio 2017
