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Pagamenti Agro-climatico-ambientali, una misura chiave dei PSR

Diverse Misure dei PSR concorrono al raggiungimento delle priorità ambientali e climatiche della PAC. Fra queste, la M.10 "Pagamenti agro-climatico-ambientali" (PACA) è una misura strategica alla quale il Programma Rete rurale nazionale dedica una linea d'azione specifica.


Distribuzione, fra le diverse priorità, della dotazione finanziaria complessiva dello sviluppo rurale in Italia. Fonte: cohesiondata.ec.europa.eu
Distribuzione, fra le diverse priorità, della dotazione finanziaria complessiva dello sviluppo rurale in Italia. Fonte: cohesiondata.ec.europa.eu

Tra le novità della Politica Agricola Comune 2014-2020 c'è il forte accento posto sulle sfide di sostenibilità ambientale e di lotta al cambiamento climatico che riguardano l'agricoltura e i territori rurali.
Per raggiungere i traguardi 2020, l'Unione europea chiede agli agricoltori più sostenibilità «di base» nel I Pilastro (alzando «l'asticella» con una condizionalità rafforzata e le misure di greening) e offre sostegno rafforzato, sul II Pilastro, per superare volontariamente la stessa asticella con l'adozione in azienda di pratiche e processi più sostenibili per l'ambiente e per il clima.
Il secondo Pilastro della PAC, quello destinato dei PSR, viene disegnato, così, in modo specifico per cogliere queste sfide di maggiore sostenibilità agroambientale. Per raggiungere gli obiettivi di Europa2020, infatti, i PSR 2014-2020 vengono indirizzati al raggiungimento di sei priorità strategiche di interesse per le imprese agroforestali e per il territorio rurale. Tra queste le priorità 4 e 5, quelle riservate alla sostenibilità ambientale e climatica dell'agricoltura, assumono un particolare significato strategico.
La ripartizione delle risorse finanziarie dei PSR italiani tra le diverse priorità, evidenzia proprio la speciale importanza riservata alle tematiche "verdi" nel quadro della nuova programmazione 2014-2020. Le risorse, infatti, vengono prevalentemente concentrate sulla priorità 4 (difesa e il ripristino degli ecosistemi naturali connessi all'agricoltura e alle foreste) che, con il 34% delle risorse stanziate, supera in dotazione finanziaria anche la priorità 2 (potenziare la redditività e la competitività dell'agricoltura), quella dedicata essenzialmente a sostenere gli investimenti aziendali. Notevole risulta essere anche la dotazione finanziaria (12%) programmata per una new entry delle tematiche dello sviluppo rurale, ossia la lotta al cambiamento climatico (priorità 5).
In Italia, per il periodo di programmazione 2014-2020, le risorse complessivamente destinate dai PSR e dal PSRN al raggiungimento della Priorità 4 sono pari a circa 7 miliardi di euro. Se si aggiungono le risorse destinate alla priorità 5, la dotazione complessiva sale circa 8,5 miliardi di euro . Con questa dotazione complessiva l'Italia rappresenta nell'ambito UE il secondo Stato membro, dopo la Francia, per importanza destinata alle priorità agro-climatico-ambientali (ACA).

 
 
Peso delle P4 e P5 sulla dotazione finanziaria complessiva dei diversi programmi in Italia. Fonte: cohesiondata.ec.europa.eu
Peso delle P4 e P5 sulla dotazione finanziaria complessiva dei diversi programmi in Italia. Fonte: cohesiondata.ec.europa.eu

Pagamenti Agro-climatico-ambientali: misura chiave dei PSR

Diverse Misure dei PSR concorrono al raggiungimento delle priorità 4 e 5. Fra queste, una misura di importanza strategica è sicuramente la 10, la misura dei Pagamenti agro-climatico-ambientali (PACA).
La misura 10 (Art. 28, Reg. 1305/2013) è finalizzata a promuovere fra gli agricoltori e i gestori del territorio i necessari cambiamenti delle pratiche agricole utili a ridurre la pressione esercitata sulle risorse naturali e sul clima, valorizzando il ruolo positivo che le attività agricole e zootecniche possono esercitare per la protezione del suolo, la tutela delle risorse idriche, l'incremento del tenore di sostanza organica nei suoli, la tutela della biodiversità, la mitigazione e l'adattamento ai cambiamenti climatici.
È una misura talmente strategica che i regolamenti comunitari ne prescrivono l'inserimento obbligatorio nei programmi di sviluppo rurale. Per questa ragione la 10 è una delle misure con la più ampia copertura geografica ed è inoltre una delle misure con maggiore dotazione finanziaria.
La misura PACA si compone di due sottomisure (che a loro volta prevedono una serie diversificata di specifici interventi/operazioni): la sottomisura 10.1 "Pagamenti per impegni agro climatico ambientali" e la sottomisura 10.2 "Sostegno per la conservazione, l'uso e lo sviluppo sostenibili delle risorse genetiche in agricoltura".

 
 

La sottomisura 10.1 ha come obiettivo lo sviluppo sostenibile delle zone rurali ed il soddisfacimento della crescente domanda di servizi ambientali richiesti all'agricoltura da parte della società. Intende incoraggiare gli agricoltori e gli altri gestori del territorio ad offrire un servizio ambientale a vantaggio dell'intera società, con l'introduzione di metodi di produzione agricola estensivi e compatibili con la tutela e con il miglioramento dell'ambiente del paesaggio e delle sue caratteristiche naturali. La sottomisura raccoglie pertanto tipologie molto diverse di operazioni, che variano di PSR in PSR a seconda dei contesti pedo-climatici e geografici volte a favorire un uso più accorto o una riduzione degli impatti su risorse naturali come biodiversità, habitat, acqua e suolo.
La misura prevede un sostegno economico, erogato annualmente, a favore di soggetti (agricoltori o gestori del territorio) che, su base volontaria, si impegnano a rispettare per un periodo prestabilito (in genere 5-7 anni), le condizioni, gli impegni ed i vincoli previsti nell'ambito di applicazione di una o più delle tipologie di operazione previste dalla misura. Si tratta di pagamenti a superficie e/o UBA destinati ad agricoltori, ad associazioni di agricoltori o ad associazioni miste di agricoltori e altri gestori del territorio che si impegnano volontariamente a realizzare interventi consistenti in uno o più impegni ACA che vanno oltre la cosiddetta "baseline", ossia di impegni aggiuntivi rispetto a quelli già previsti nell'ambito dei requisiti obbligatori di condizionalità (CGO e BCAA, come previsto dal Regolamento del Consiglio UE n. 1306/2013, titolo VI, capo I), ai requisiti minimi relativi all'uso di fertilizzanti e prodotti fitosanitari nonché ad altri requisiti obbligatori stabiliti dalla legislazione nazionale.
La regola generale su cui si fondano i PACA fa riferimento al principio della compensazione, in tutto o in parte, dei costi aggiuntivi e mancato guadagno (opportunamente "giustificati" da ogni PSR) che si determinano per effetto dell'assunzione (volontaria da parte del beneficiario) di pratiche produttive più sostenibili oltre quelli che sono gli impegni obbligatori di "baseline".
La m.10 "PACA" rappresenta nel quadro UE la misura più «ricca», con quasi il 17% di dotazione sull'intera spesa programmata, seconda solo alla misura di investimenti aziendali, che pesa per il 23% sul budget previsto.
La stessa situazione si riscontra nel contesto italiano dei 21 Programmi di sviluppo rurale che destinano complessivamente alla Misura 10 circa 2,5 miliardi di euro, un budget pari al 12% dell'intera spesa pubblica programmata dai programmi italiani per l'intero settennio, secondo per importanza solo a quello destinato alla Misura 4 "investimenti"

 
Peso % della dotazione finanziaria delle singole misure sul totale del budget PSR in Italia. Fonte: cohesiondata.ec.europa.eu
Peso % della dotazione finanziaria delle singole misure sul totale del budget PSR in Italia. Fonte: cohesiondata.ec.europa.eu

In termini assoluti, le Regioni che programmano la maggiore spesa pubblica sulla Misura 10 sono, in ordine, Piemonte, Lombardia, Puglia, Campania e Sicilia, con dotazioni che superano i 200 milioni di euro per l'intero periodo. Stessa tendenza si riscontra se si considera la proporzione del budget destinato a questa Misura rispetto alla spesa complessiva prevista dai Programmi. Oltre Bolzano e Valle d'Aosta, che sono programmi con budget complessivi più contenuti, solo Piemonte e Lombardia dedicano alla Misura 10 più del 20% dell'intero budget programmato

 
 
 Dotazione finanziaria complessiva destinata dai PSR italiani alle Misure 10, 11 e 12. Fonte: cohesiondata.ec.europa.eu
Dotazione finanziaria complessiva destinata dai PSR italiani alle Misure 10, 11 e 12. Fonte: cohesiondata.ec.europa.eu

Come detto, la Misura 10 è un contenitore di diversi tipi di operazioni volte a sostenere i beneficiari nell'adozione di un ventaglio molto diversificato di pratiche produttive amiche dell'ambiente e del clima. Nel complesso, la maggior parte delle risorse previste dalla M.10 viene destinato dai PSR italiani a sostenere impegni di «produzione integrata». Si tratta di un sostegno dedicato agli agricoltori che volontariamente decidono di rispettare i disciplinari regionali di produzione integrata volontaria. Seguono, per peso finanziario, gli interventi di "conservazione e uso sostenibile del suolo" e quelli rivolti alla gestione sostenibile di prati e pascoli. Importante è anche la dotazione riservata a categorie di interventi volti alla gestione di habitat ed elementi del paesaggio.
A marzo 2017 i PSR italiani hanno aperto bandi a valere sulla misura 10 per 101 dei 134 interventi programmati. Il totale delle risorse messe a bando è stato di circa 950 milioni di euro. Alcuni PSR hanno aperto bandi su tutti gli interventi programmati, mentre altri programmi hanno aperto le domande solo per alcune operazioni. Alcune Regioni stanno pianificando di aprire una seconda tornata di bandi anche su interventi che sono stati già aperti nella presente programmazione. Altre hanno aperto già i termini per le istanze di conferma degli impegni assunti nel 2016.

 

Un progetto della Rete rurale nazionale per accrescere l'efficacia della m.10
La m.10 "PACA" è una sorta di misura "cerniera" fra temi agroambientali che sono trasversali a tutta la programmazione PSR. In particolare la sua attuazione si correla in modo forte ai temi dell'agricoltura Bio (m.11), dell'agricoltura nelle aree protette (m.12) e degli impegni climatici relativi al carbonio e all'azoto. Forti sono anche i legami con i temi dell'innovazione per la sostenibilità e la green economy. La m.10, inoltre, rappresenta uno strumento importante per l'attuazione sul territorio di altre policy di interesse per i temi ACA (PAN, Direttiva Nitrati, Convenzione Ramsar, Convenzione desertificazione, Acque, Kyoto, Natura2000) anche in considerazione delle risorse che mette in campo a disposizione dei beneficiari finali.
In un sistema PSR a gestione regionalizzata che, in Italia, vede anche una variegata ripartizione di responsabilità fra Stato e Regioni sui temi ACA, l'efficace attuazione della m.10 richiede un'attenta integrazione di tutti gli strumenti di programmazione e governo ambientale del territorio, un continuo confronto con le autorità-stakeholders delle diverse policy interessate (oltre quella FEASR) e un'attenta valutazione della condizionalità posta dalla normativa pertinente, sia nazionale che UE. Questo contesto, unito alle difficoltà proprie di gestione di misura PSR dovute alla complessità del tema e delle disposizioni comunitarie connesse, creano una serie di problematiche di attuazione:

  • difficoltà di incrocio-sovrapposizione fra: elementi della condizionalità PAC-FEASR, normativa e regolamenti tematici vigenti in materia ambientale sul territorio, esigenze degli stakeholders e beneficiari coinvolti;
  • difficoltà nella gestione di alcuni aspetti innovativi connessi all'attuazione della misura: azioni collettive territoriali, animazione dei beneficiari, messa a sistema delle azioni messe in campo,
  • disomogeneità fra regioni per maturità di programmazione e attuazione degli interventi,
  • debole legame in fase di attuazione con altre misure dei PSR (11, 12, 13, 1, 2, 4),
  • debole o difficile coerenza degli interventi fra strategie, istituzioni e portatori di interesse nel quadro Stato-Regioni-Territorio dei temi ACA.

Per contribuire al superamento di alcune di queste difficoltà e per contribuire ad accrescere l'efficacia e l'efficienza della misura PACA nei PSR italiani, il Centro di politiche e bioeconomia del CREA ha previsto nell'ambito del programma Rete rurale nazionale 2014-2020 una linea di attività dedicata a tutti gli stakeholders nazionali e regionali dei temi agro-climatico-ambientali dei PSR. Il progetto (CREA-RRN 5.1 "PACA"), in coordinamento con soggetti istituzionali come Ministero dell'Ambiente, ISPRA, Legambiente, WWF e con le organizzazioni professionali, ha l'obiettivo di supportare gli attori dei temi ACA nell'uso efficace ed efficiente delle risorse FEASR ai fini del raggiungimento della priorità 4 e 5 dei PSR, a vantaggio dei beneficiari e per la migliore attuazione di altre policy nazionali interessate ai temi ACA.
Per questo scopo il progetto intende produrre una serie di output a servizio delle Regioni e degli stakeholders, favorendo la messa in campo di azioni di rete e la condivisione di conoscenze su tematiche specifiche di carattere operativo.
Il progetto si articola in 2 WP e una serie di task tematiche, ognuna dedicata ad aspetti specifici dei temi ACA-PSR:

  • Prodotti fitosanitari: uno dei temi portanti della m.10 è quello relativo all'uso sostenibile dei prodotti fitosanitari. Il tema si concretizza nella gestione dell'intervento "produzione integrata" e nella integrazione dei suoi temi con quelli della m.11 e le prescrizioni previste dal PAN, strumento di policy nazionale vigente sul tema dei prodotti fitosanitari. Su questo tema il progetto 5.1 PACA ha messo in campo una linea di azione che prevede la stretta sinergia con MATTM, Regioni, ONG Bio e ambientaliste per armonizzare strategie attuative degli interventi e valorizzare il ruolo dei PSR nel raggiungimento dell'obiettivo di riduzione d'uso dei prodotti fitosanitari.
  • Innovazione nella gestione della misura: le Regioni sono molto impegnate nella gestione ordinaria delle misure e vanno supportate nello sviluppo di strumenti innovativi di gestione/attuazione degli interventi ACA. Per questo il progetto 5.1 ha messo in campo una linea di attività dedicata allo sviluppo dello strumento "azioni ambientali collettive", una particolare via attuativa che richiede concertazione e innovazione nella gestione degli impegni e nel coordinamento di strategie e beneficiari. Altra linea di attività messa in campo dal progetto è quella dedicata allo sviluppo di nuovi metodi di remunerazione "basati sui risultati". Si tratta di strumenti che alcune regioni vorrebbero sviluppare per costruire interventi più adatti alle esigenze del territorio e più efficaci per il raggiungimento dei risultati attesi.
  • Condivisione di buone pratiche ed esperienze: il progetto ha messo in campo azioni di valorizzazione di best practice, la realizzazione di study visit e lo sviluppo di azioni di networking per favorire l'interazione interregionale fra stakeholders e promuovere una attuazione più omogenea delle misure a livello nazionale. Sul tema agricoltura conservativa, in particolare, il progetto prevede un'azione di scambio di esperienze per valorizzare il know-how disponibile in alcuni contesti territoriali a favore di altri meno pronti.
  • Ascolto e concertazione degli stakeholders: il progetto ha in campo un'azione di ascolto di tutti i portatori di interesse delle politiche ACA in Italia. Obiettivo è creare un ambiente di lavoro per mettere a sistema istanze ed esigenze delle diverse parti coinvolte nella programmazione/attuazione delle policy di interesse ACA e valorizzare il ruolo del FEASR come strumento di strategie ambientali complesse. Un esempio di questa azione è l'iniziava del Forum ACA  realizzata a Roma lo scorso marzo.
 
 
 

Danilo Marandola
Crea-Centro di Politiche e Bioeconomia




 
 
 

PianetaPSR numero  60 aprile 2017