La PAC in Europa tra I e II pilastro

Dall'implementazione della Politica Agricola Comune (PAC), riformata nel 2013, emerge un quadro fortemente eterogeneo delle scelte strategiche degli Stati membri. Si tratta di un effetto determinato, da un lato, dalla marcata diversità del contesto, ossia dalla presenza di molteplici modelli di agricoltura in un'Unione allargata a 28 paesi. Dall'altro lato, l'effetto è dovuto all'aumento della strumentazione a disposizione degli Stati membri e alla crescente flessibilità di utilizzo della stessa, che consente di definire e articolare maggiormente la strategia di sviluppo. Questa prima evidenza ha indotto e stimolato la realizzazione di PSRhub, uno strumento di consultazione che riassume l'orientamento degli Stati membri in merito all'attuazione della riforma della PAC 2014-2020.
Le schede redatte a livello di Stato membro (e per nazione nel caso del Regno Unito) forniscono, in modo standardizzato, informazioni sulle scelte adottate dai Paesi in merito al primo e al secondo pilastro della PAC.

Nella prima parte, vengono illustrate le singole componenti dei pagamenti diretti del primo pilastro e le rispettive allocazioni finanziarie per ciascuna di esse. Nel dettaglio è schematizzata la nuova struttura dei pagamenti diretti, articolata in sette regimi di aiuto, di cui tre obbligatori. Il regime di pagamento di base, corrisposto agli agricoltori come pagamento disaccoppiato sulla base dell'assegnazione di diritti all'aiuto, il cui massimale è determinato annualmente in modo residuale rispetto alle misure di sostegno implementate dai Paesi; il pagamento greening, anch'esso obbligatorio, subordinato all'assolvimento delle pratiche benefiche per il clima e per l'ambiente, pari a una percentuale fissa del massimale nazionale di ciascun paese (30%); il pagamento per i giovani agricoltori concesso per incentivare il ricambio generazionale a coloro che rispettano determinati requisiti (età e formazione) e si insediano per la prima volta in un'azienda agricola.
A questi si aggiungono le componenti facoltative dei pagamenti diretti, ossia: pagamento redistributivo; il sostegno accoppiato facoltativo; un pagamento per le zone soggette a vincoli naturali; regime di pagamento semplificato per i piccoli agricoltori. Nella legenda sono inoltre sintetizzate le principali scelte di implementazione delle singole componenti dei pagamenti diretti. Conclude le informazioni di questa sezione, il grafico che illustra la scelta opzionale di trasferire risorse dal primo al secondo pilastro, o viceversa, introdotto con il trasferimento tra pilastri. Si tratta di uno strumento che dà a ogni Stato membro la possibilità di spostare fino al 15% delle risorse dal I al II pilastro e viceversa (nel caso di Bulgaria, Estonia, Finlandia, Lettonia, Lituania, Polonia, Portogallo, Romania, Slovacchia, Spagna, Svezia e Regno Unito, avendo un valore unitario dei pagamenti ad ettaro inferiore al 90% della media UE, la percentuale massima di trasferimento dal II al I pilastro può raggiungere la quota del 25%). La percentuale del trasferimento può variare di anno in anno e a partire dal 2018 gli Stati membri possono rivedere le proprie decisioni.

Nella seconda parte la scheda offre un quadro dettagliato della programmazione finanziaria relativa allo sviluppo rurale. In primo luogo, viene evidenziato il dato relativo alle risorse pubbliche a disposizione dei PSR, specificando la percentuale di cofinanziamento nazionale. La prima figura mostra l'allocazione delle risorse a livello di Priorità e di Focus Area, a queste si aggiunge un ulteriore grafico relativo allo spacchettamento delle risorse finanziarie destinate alle Misure che gli Stati membri hanno deciso di attivare.
Ogni scheda si chiude con due ulteriori approfondimenti: il primo fornisce un riepilogo dei fondi strutturali e d'investimento (Fondi SIE) e delle relative risorse messe a disposizione degli Stati membri dall'Unione per sostenere la politica di coesione; il secondo, invece, mette in evidenza l'incidenza dei due pilastri della PAC su tre importanti variabili di contesto: il valore aggiunto, la SAU e la forza lavoro.

Per esemplificare la struttura delle schede paese riportiamo le scelte italiane in termine di allocazione risorse tra I e II pilastro della PAC.

Per i pagamenti diretti (figura 1), l'Italia ha scelto di utilizzare i margini di flessibilità introdotti nel I pilastro per attivare il sostegno accoppiato facoltativo, destinando a questa componente l'11% del plafond nazionale per ciascuna annualità (12% dal 2017). L'Italia opta inoltre per un regime semplificato per i piccoli agricoltori, alleggerendo in questo modo il carico amministrativo per le piccole aziende agricole. La ripartizione percentuale delle risorse finanziarie allocate dal Paese, è indicata nella figura sotto.

Riguardo il II pilastro, le risorse assegnate all'Italia per il periodo di programmazione 2014-2020 ammontano a circa 10,5 miliardi di euro (quota FEASR), che diventano 20,8 miliardi considerando anche la quota di cofinanziamento nazionale.

Tali risorse vengono ripartite tra le Priorità e le Focus Area. Le prime rappresentano i macro obiettivi che stanno alla base delle scelte compiute dalle autorità di gestione in fase di programmazione. Le Priorità che più beneficiano di questi fondi (figura 2) sono, in linea con le scelte portate avanti dagli altri Stati membri, la 4, che si focalizza sulla conservazione esulla valorizzazione degli ecosistemi connessi all'agricoltura e alla silvicoltura, e la 2, che è invece dedicata al potenziamento della competitività del settore: alla prima fanno capo circa 6,9 miliardi di euro[1] (33,6%del totale), mentre alla seconda 5,1 miliardi (24,7%), somme che, considerate insieme, rappresentano oltre il 50% delle risorse totali. Da ciò risulta chiaro come la strategia perseguita dalle Regioni si basi principalmente sul perseguimento di due obiettivi strettamente connessi tra loro: investire nell'ammodernamento del comparto per favorire l'aumento della competitività, ma con sempre maggiore attenzione per la sostenibilità ambientale, in particolare puntando ad una migliore gestione e valorizzazione delle risorse.

Nel contesto europeo l'Italia è il Paese che più ha investito, in valore assoluto,sulla P2 ed è dietro solo a Francia e Germania per quanto riguarda gli stanziamenti a favore della P4. Non va sottovalutata l'importanza attribuita alla P3, che promuove potenziamento e maggiore integrazione all'interno della filiera alimentare: i 4 miliardi di cui beneficia, poco meno del 20% a livello nazionale, rappresentano, da soli, un quarto delle risorse attribuite alla suddetta priorità dai 28 Stati membri.

Le ultime due Priorità si focalizzano rispettivamente su inclusione sociale e sviluppo economico nelle aree rurali (P6, cui spetta poco meno del 12% dellerisorse totali) e sull'uso sostenibile delle risorse naturali accompagnato da un sempre maggiore ricorso alle energie rinnovabili (P5, 7,6%). Quest'ultima ha a disposizione 1,5 miliardi di euro, ma al raggiungimento degli obiettivi ad essa collegati contribuiranno anche le azioni programmate all'interno della P4, visto lo stretto legame tra le due.
La P1, riguardante il trasferimento di conoscenze e l'innovazione non è rappresentata nel grafico perché il quadro finanziario prevede che i fondi adessa dedicati siano programmati all'interno delle altre Priorità, visto il suo ruolo trasversale e di accompagnamento.

Passando alle Focus Area, che rappresentano gli obiettivi specifici di ogni Priorità e riuniscono al proprio interno tematiche omogenee d'intervento, quelle privilegiate a livello nazionale, tralasciando le tre Focus Area della Priorità 4 che complessivamente assorbono il 34% delle risorse dei PSR, sono la 2A (ammodernamento delle strutture agroalimentari), col 16% e la 3A (miglioramento delle filiere agroalimentari), con l'11%. Di rilievo anche i fondi attribuiti alle Focus Area 2B, dedicata al ricambio generazionale, e 3B, riguardante la gestione dei rischi aziendali (quest'ultima occupa un posto di rilievo, relativamente all'attribuzione di risorse, soprattutto all'interno del PSR Nazionale gestito direttamente dal MIPAAF), entrambe col 9%, ed alla 6B (7%),incentrata sullo sviluppo nelle aree rurali. Tutte le altre, in termini percentuali, risultano trascurabili.

[1]Le risorse comprendono sia la quota Feasr, che la quota di cofinanziamento nazionale.

La panoramica si chiude con un grafico che illustra i fondi a disposizione delle 19 misure previste dal Regolamento (UE) 1305/2013 (figura 3). La misura 4 (Investimenti in immobilizzazioni materiali) riveste un ruolo strategico nell'attuazione dei programmi regionali come confermato dai 5,6 miliardi di euro di cui può disporre, che rappresentano più di un quarto delle risorse complessive. Questo dato chiarisce l'importanza attribuita ad una tipologia di intervento fondamentale per l'affermazione di un sistema produttivo moderno e competitivo, ma anche attento alla conservazione del territorio e delle risorse naturali, visto che la misura finanzia anche i cosiddetti investimenti improduttivi, il cui scopo è contribuire alla salvaguardia dell'ambiente e del paesaggio rurale, alla conservazione della biodiversità ed a favorire un uso più responsabile delle risorse idriche. A conferma dell'importanza attribuita, nelle strategie regionali, al ruolo di custode dello spazio rurale che l'agricoltura deve necessariamente ricoprire, le due misure finanziariamente più rilevanti dopo la 4 sono la M10 (Pagamenti agro-climatico-ambientali) con 2,5 miliardi di euro e la M11 (Sostegno all'agricoltura biologica) con 1,7 miliardi: entrambe hanno lo scopo di promuovere la diffusione di pratiche agricole sostenibili in grado di garantire modelli più virtuosi di gestione delle risorse naturali. Notevole importanza viene attribuita anche gli interventi volti allo sviluppo delle aziende agricole e delle imprese, riuniti nella M6: essa riveste un ruolo fondamentale soprattutto perché sostiene il ricambio generazionale fornendo un contributo all'insediamento per i giovani che decidono di intraprendere l'attività agricola. Queste quattro misure, da sole, raggruppano 11,3 miliardi, più della metà dei 20,8 miliardi a disposizione dell'Italia in questa programmazione.
Infine uno sguardo agli interventi dedicati al trasferimento delle conoscenze ed all'innovazione. Le misure 1 (Formazione ed informazione), 2 (Servizi di consulenza) e 16 (Cooperazione) sono considerate trasversali come la Priorità 1 a cui fanno riferimento ed hanno il compito di accompagnare l'attuazione della politica di sviluppo rurale, in modo da fornire il supporto necessario a far sì che il capitale umano sia in grado di acquisire quel bagaglio di conoscenze senza cui ogni investimento rischierebbe di non esplicare al meglio i suoi effetti: le risorse a loro disposizione sono complessivamente pari a 1,3 miliardi di euro, circa il 6% del totale.

Dalle scelte compiute in sede di programmazione emerge la tendenza delle Regioni a non trascurare nessun obiettivo della politica di sviluppo rurale, pur dando maggior rilievo agli interventi a favore della competitività e della tutela dell'ambiente, quindi ad una crescita sostenibile del settore; una distribuzione equilibrata delle risorse non sempre rinvenibile nei PSR degli altri Stati membri.
A chiusura delle schede, è inserita una tabella che esprime una valutazione in merito alla redistribuzione degli aiuti diretti, confrontando variabili di contesto ritenute significative, sia a livello di Paese, sia a livello UE.  E' chiaro che un'analisi delle risorse del I e del II pilastro è doverosa e costituisce una base rilevante per la comprensione dei meccanismi redistributivi che si innescheranno tra i Paesi.
Se consideriamo come un obiettivo essenziale della Politica Agricola quello di attenuare le disparità tra gli Stati membri e consentire all'interno dei Paesi un adeguato sostegno all'agricoltura, allora è utile dare uno sguardo ai valori che emergono nella tabella illustrata sotto.

Valore aggiunto, superficie agricola utilizzata e forza lavoro costituiscono parametri utili per analizzare il grado di influenza nella determinazione della ripartizione degli aiuti. Come è evidente nelle percentuali mostrate, in Italia l'utilizzo del criterio della SAU costituisce uno svantaggio per il Paese, in quanto l'aiuto per superficie utilizzata è di gran lunga superiore a quello UE. Cambia tutto se osserviamo il criterio del valore aggiunto, come è mostrato in tabella infatti, l'aiuto è pari a poco meno del 12%, mentre la percentuale UE è pari a più del doppio. Medesima conclusione si ottiene calcolando il rapporto tra pagamenti diretti e forza lavoro, che risultano inferiori alla media UE soprattutto a causa della forte prevalenza di aziende medio piccole in Italia. Le stesse considerazioni valgono anche per quanto riguarda il rapporto tra le risorse messe in campo dal Feasr e le tre variabili in questione.

Raffaele De Franco
(rmaria.defranco@crea.gov.it)
Simona Romeo Lironcurti
(simona.romeo@crea.gov.it)
Marta Striano
(marta.striano@crea.gov.it)