La Misura 16 Cooperazione del PSR (art. 35 del Reg. 1305/2013) sostiene rapporti di cooperazione tra diversi operatori del settore agricolo, del settore forestale e altri soggetti che contribuiscono alla realizzazione degli obiettivi e della priorità della politica di sviluppo rurale; sostiene, altresì, la costituzione e la gestione dei Gruppi Operativi (GO), centrali nell'attuazione del Partenariato Europeo per l'Innovazione in materia di produttività e sostenibilità (di cui all'art. 56 del Regolamento (UE) 1305/2013). In particolare il sostegno ai GO è finalizzato a favorire il trasferimento dell'innovazione e della conoscenza, rimuovendo gli ostacoli alla creazione di reti fra imprese, ricerca e divulgazione.
Il GO promuove un approccio collaborativo tra le imprese agricole e forestali e gli organismi di ricerca, allo scopo di realizzare l'applicazione dei risultati della ricerca, la realizzazione di nuove idee, l'adattamento di tecniche/pratiche esistenti a supporto dello sviluppo di diversi settori economici delle aree rurali.
Il punto di partenza per la corretta applicazione della normativa sugli aiuti di Stato nell'ambito della misura 16 cooperazione, ed in particolare la sotto-misura 16.1, è capire quando l'operazione può costituire aiuto di Stato e quale soggetto sia realmente il beneficiario dell'aiuto. Le operazioni ed i progetti finanziabili con la sottomisura 16.1 prevedono la presenza di organismi di ricerca, come partner del GO, insieme alle imprese.
Che ruolo assumono gli organismi di ricerca nel progetto?
Per la Commissione il sostegno pubblico a favore delle attività di ricerca e sviluppo, costituisce aiuto di Stato quando è finalizzato a sostenere l'organismo di ricerca (sia pubblico, che privato non ha importanza lo status giuridico) per lo svolgimento di un attività economica, cioè quando a seguito del finanziamento, l'organismo di ricerca potrà vendere sul mercato dei beni e servizi. In tal caso sarà importante mantenere una contabilità separata del progetto, per distinguerlo dalle altre attività di non aiuto. Tuttavia esiste una seconda ipotesi: l'attività economica non necessariamente presuppone un vantaggio economico per l'organismo di ricerca (ad esempio le attività di diffusione dei risultati della ricerca).
Nel caso in cui il sostegno pubblico produca i suoi effetti positivi esclusivamente a vantaggio delle imprese (destinatario finale dell'aiuto), l'organismo di ricerca non beneficia di alcun aiuto di stato. In questa ipotesi la valutazione di compatibilità dell'aiuto da parte della Commissione é svolta sull'impresa destinataria finale dell'aiuto. Questa rappresenta l'ipotesi più accreditata per le operazioni/progetti finanziabili nell'ambito della sottomisura 16.1., tenuto conto che l'obiettivo della politica pubblica Europea 2020 è quello di incentivare la creazione di un mercato funzionante della ricerca, dove i privati autonomamente investano con proprie risorse nelle attività di ricerca e sviluppo, ne acquistino i risultati per trarre i propri vantaggi. Non esiste aiuto di Stato quando l'organismo di ricerca realizza progetti per conto dell'impresa, cioè quando tale attività è resa a fronte di un corrispettivo, quale remunerazione di mercato. Nello scenario attuale tale mercato perfetto non esiste e l'intervento pubblico è giustificato, perché esiste un fallimento di mercato. L'auspicio del decisore politico è di creare il mercato ben funzionante, attraverso il sostegno ai progetti di collaborazione tra organismi di ricerca e imprese, così che non sarà più necessario erogare aiuti di Stato.
Qual è l'attività economica svolta dall'impresa, che beneficia del sostegno pubblico e quali sono i costi ammissibili al sostegno?
Il quesito è rilevante al fine di determinare la specifica normativa sugli aiuti di Stato da applicare, che varia in funzione del settore economico e comparto produttivo di intervento e delle tipologie di costo ammissibili.
Il settore di appartenenza ha rilevanza in quanto esiste un trattamento differenziato in relazione all'obbligo di notifica alla Commissione per la valutazione di compatibilità e ai criteri e condizioni applicabili per l'ammissibilità. Relativamente ai costi esiste una differenziazione di normative applicabili in funzione delle diverse tipologie. Ad esempio, se sono sostenuti costi per studi di analisi del territorio, studi di fattibilità, ecc., poiché sono considerati più distanti dalla fase commerciale, le intensità di aiuto sono più elevate e le condizioni di accesso più favorevoli (la normativa di riferimento dovrà essere quella orizzontale sulla ricerca, sviluppo e innovazione), se agli studi si accompagna il sostegno ad investimenti aziendali o altri interventi disciplinati dalle altre misure del PSR (sottoforma di sovvenzione globale - par. 6 art. 35 del Reg. 1305/2013), le condizioni e le intensità di aiuto devono essere le stesse previste per le altre misure (in questo caso la normativa di riferimento dovrà essere quella pertinente e specifica del settore economico e comparto produttivo, richiamata e applicate nell'ambito delle altre misure del PSR).
Una volta inquadrata la normativa applicabile sugli aiuti di Stato (di cui allo specifico capitolo 13 del PSR), che procedura seguire per la notifica o la comunicazione del regime di aiuto di Stato?
La risposta è tracciata nella parte sulla condizionalità ex-ante del PSR, tenuto conto che le competenze istituzionali e i relativi obblighi variano in funzione delle diverse normative applicabili e dei diversi obblighi procedurali per la notifica o la comunicazione in caso di aiuti esentati. I PSR racchiudono un vero e proprio sistema amministrativo in materia di aiuti di Stato, in tutte le fasi di gestione e attuazione è necessario considerare l'applicazione della normativa.
Il sistema prevede un integrazione con le attività degli organi amministrativi dello Stato competenti in materia di aiuti di Stato e le informazioni ottenute attraverso le attività di controllo e di monitoraggio sono trasmesse alle strutture regionali competenti, che attraverso le autorità nazionali responsabili, provvedono alla notifica o comunicazione dei regimi di aiuti di Stato finanziabile nell'ambito del PSR (Sistema SARI e Sistema SANI - registro nazionale).
É possibile procedere ad una notifica unica per gli aiuti di stato da attivare nell'ambito della sottomisura 16.1?
La sotto-misura 16.1 non presenta un'univoca modalità di attuazione per tutte le Regioni. Non è possibile identificare un operazione/progetto (costituente un regime di aiuto di Stato) finanziabile, uguale per tutte le sotto-misure della 16.1 e 16.2 delle Regioni, al contrario nell'ambito della sotto-misura di un PSR è possibile finanziare diverse tipologie di operazioni, che richiamano diversi campi di applicazione della normativa sugli aiuti di Stato. Secondo la regolamentazione comunitaria, una misura/azione di un programma finanziato da fondi SIE, rappresenta uno strumento legislativo di intervento disciplinante il regime di aiuto, quindi le condizioni, i criteri e i limiti entro i quali determinate operazioni possono essere finanziate. Sotto questo aspetto le sotto-misure 16.1 e 16.2 possono essere definite come non-misure, in quanto non finanziano operazioni omologhe, ma ciascun progetto proposto e ammesso conterrà delle specifiche peculiarità, del resto si tratta di progetti per la promozione e diffusione dell'innovazione. Si evidenzia inoltre, che le Regioni hanno nella maggior parte dei casi richiamato l'applicazione dei regolamenti di esenzione 651/2014 e 702/2014. In tal caso non esiste l'obbligo di notifica, ma di comunicazione e registrazione del regime di aiuto di Stato applicabile, che ciascuna Regione, per il tramite del Ministero (Sistema SARI), deve provvedere ad effettuare (i diversi PSR dovranno avere un numero di registrazione differente).
Gli aiuti di stato e l'innovazione - la normativa: Le regole comunitarie sugli aiuti di Stato definiscono le condizioni per la concessione di contributi alle imprese/operatori economici. Lo scopo della disciplina è quello di aiutare gli Stati membri ad orientare meglio gli aiuti rispetto alle imperfezioni del mercato. In materia di ricerca, sviluppo e innovazione, gli aiuti di Stato tendono ad accrescere l'efficienza economica e la crescita sostenibile, nonché l'occupazione dei paesi membri dell'UE e possono essere considerati compatibili se la distorsione della concorrenza non è contraria all'interesse comune (art. 107 del TFUE). In questo quadro le nuove regole per gli aiuti (emanate nel 2014) alla ricerca, sviluppo e innovazione sono un importante elemento sia del processo di modernizzazione degli aiuti di Stato, che della strategia Europa 2020. Uno degli obiettivi principali di questa strategia è quella di raggiungere il 3% del PIL per R&S, limitando allo stesso tempo le distorsioni della concorrenza nel Mercato interno ed è per questo che la Commissione ha inteso spianare la strada affinché gli Stati membri sostengano più frequentemente e in modo efficiente gli investimenti privati e la collaborazione tra il mondo accademico e l'industria.
Nell'ambito della politica per lo sviluppo rurale la disciplina sugli aiuti di Stato può riguardare interventi attuabili in diversi campi d'azione, come la promozione del trasferimento di conoscenze e di innovazione, il potenziamento della redditività e competitività delle aziende agricole, la promozione dell'organizzazione della filiera agroalimentare, la preservazione e valorizzazione degli ecosistemi agricoli e forestali, l'incentivazione dell'uso migliore delle risorse e di riduzione delle emissioni di carbonio, di riduzione della povertà nelle zone rurali. In particolare la disciplina varia in funzione dell'ambito di competenza istituzionale: se gli aiuti sono finanziati nell'ambito dei PSR o se sono finanziati con risorse proprie dello Stato. Nei PSR la disciplina sugli aiuti di Stato deve essere richiamata ed applicata per le misure di sostegno previste dal Regolamento 1305/2013 a favore dello sviluppo di attività economiche nelle aree rurali e del settore forestali, che quindi non rientrano nel campo di applicazione dell'art. 42 TFUE (l'articolo riguarda gli aiuti settoriali, relativamente al settore dell'agricoltura, per il quale le norme generali di declinazione del terzo paragrafo dell'articolo 107 trovano applicazione nella misura determinata dal Consiglio e dal Parlamento). Nel caso di misure finanziate esclusivamente con fondi nazionali, che siano analoghe a misure dei PSR, le norme sugli aiuti di Stato si applicano integralmente, a prescindere dal fatto che rientrino o meno nel campo di applicazione dell'art. 42 TFUE (intendendo per applicazione le norme legate all'obbligo di notifica per l'esame di compatibilità e conseguente iter procedurale per l'approvazione del regime di aiuto di Stato da parte delle Commissione in applicazione dell'art. 108 del TFUE). Di conseguenza nei PSR sono riportati i riferimenti normativi che le Regioni intendono applicare in ottemperanza all'obbligo del rispetto della normativa sugli aiuti di Stato (capitolo 13, nelle singole schede di misura e sotto-misura e nel capitolo sulla condizionalità ex-ante) per le operazioni fuori dal campo di applicazione dell'art. 42 del TFUE.
Le regole attuali per la concessione degli aiuti sono contenute principalmente negli orientamenti della Commissione (Comunicazione della Commissione - 2014/C 198/01) e nel nuovo Regolamento generale di esenzione per categoria (GBER) 651/2014.
In conclusione, in una Politica Agricola non più esclusivamente settoriale, sempre più orientata allo sviluppo del territorio, i campi d'azione diventano svariati e le integrazioni con le altre politiche sono una necessità. Di conseguenza gli strumenti legislativi di intervento non riguardano più esclusivamente il settore agricolo, ma anche altri settori. Dei due pilastri, il secondo è maggiormente rilevante in tema di aiuti di Stato (cfr reg. UE 1305/2013) in quanto in esso sono contemplati tre grandi categorie di aiuti, ovvero misure nel settore agricolo, misure nel settore forestale, misure a favore di imprese attive in settori non agricoli nelle zone rurali. Relativamente agli aiuti in agricoltura (prodotti allegato I del TFUE) i regolamenti sulla PAC disciplinano nel dettaglio l'applicazione della normativa sugli aiuti di Stato e in ambito PSR le prescrizioni normative sugli obblighi procedurali di notifica o comunicazione non presentano particolari difficoltà di applicazione. Al contrario nel caso di aiuti di Stato nel settore forestale e nelle zone rurali per interventi in campo non agricolo, il PSR deve disciplinare l'applicazione della normativa sugli aiuti di Stato e tutti gli aspetti procedurali di notifica e comunicazione degli aiuti di Stato. In questo caso l'applicazione presenta maggiori difficoltà ed in particolar modo la misura 16, perché di nuova introduzione e perché di particolare rilevanza per promuovere e divulgare l'innovazione, non è facilmente inquadrabile e definibile, in quanto molti dei contenuti non sono a priori conosciuti. Nel corso del 2016 la Rete Rurale Nazionale ha avviato delle attività di approfondimento sulla materia aiuti di Stato e PSR. In particolare relativamente alla misura 16 l'approfondimento ha riguardato la normativa sugli aiuti di Stato in vigore a favore della ricerca, sviluppo e innovazione applicabile nell'ambito della sottomisura 16.1. Le attività di approfondimento proseguiranno tenendo conto delle diverse tematiche che interessano la misura 16 e della complessa e innovativa modalità di attuazione.
Giulia Diglio
PianetaPSR numero 62 giugno 2017
