Lombardia, una chiave di lettura per la valutazione delle indennità compensative nel PSR 2007-13

È in via di pubblicazione uno studio, condotto dalla Postazione Regionale della Rete Rurale per la Lombardia, sull'implementazione e, soprattutto, sulla valutazione dell'intervento di indennità compensativa nelle zone montane. Il lavoro si propone di offrire alcuni spunti di riflessione sulla questione dell'agricoltura di montagna a partire proprio dal regime previsto dalla regolamentazione comunitaria. Nello specifico, il caso studio, riferito al PSR Lombardia, vuole contribuire al dibattito sulla valutazione degli effetti degli interventi finanziati sul Fondo Europeo Agricolo per lo Sviluppo Rurale (FEASR) nei territori montani e propone una analisi mediante il metodo del cosiddetto "equo indennizzo".

L'argomento
Nelle aree montane le attività agricole e rurali hanno un'importanza rilevante (Corrado, Dematteis, 2016), seppure si osservino ormai da anni tendenze di contrazione. Sulla base dei dati ISTAT, nel periodo intercensuario si è registrata una riduzione nel numero delle aziende che sfiora il 40% (contro il -33% della collina e il -25% della pianura) e una contrazione della superficie totale di circa il 20%, rendendo evidenti i problemi di gestione del territorio (Arzeni, Sotte, 2013). Tuttavia, le attività legate al settore primario permangono le uniche in grado di garantire la permanenza e il controllo del territorio nei contesti rurali e marginali (Cesaro, Morongiu, 2013).
Le attività agricole in montagna, come noto, risultano maggiormente difficoltose e meno sostenibili a causa di costi di produzione significativamente più elevati rispetto alla pianura. In questo senso, il regime per le aziende in aree svantaggiate (avviato dalla direttiva 75/268/CEE) è considerato una delle componenti più rilevanti dello sviluppo rurale per supportare il mantenimento delle attività agricole, proprio attraverso una compensazione economica, contribuendo così alla cura dello spazio naturale, nonché al mantenimento e alla promozione di sistemi di produzione agricola sostenibili (Storti, 2013, Borsotto et al., 2010).
Il Regolamento (Ce) n. 1698/2005 sullo sviluppo rurale ha attribuito una particolare importanza agli interventi di natura compensativa (misure 211, 212 e 213: indennità compensative per le aree montane, per le aree con altri svantaggi e per le aree Natura 2000), ancorandoli all'impegno degli operatori agricoli a proseguire le attività in modo sostenibile. Si consideri che la spesa, in quota FEASR, sulle tre misure nei Programmi europei ammontava a fine programmazione a 15,3 miliardi di euro; la sola misura 211 ne ha erogati oltre 7,4, dei quali 627 milioni in Italia. In Lombardia i pagamenti al 31/12/2015 hanno superato i 74 milioni di euro, pari al 100% della dotazione finanziaria stanziata ad inizio programmazione.

Le principali evidenze del processo di valutazione del PSR Lombardia
Secondo il valutatore indipendente del PSR Lombardia 2007-13 (Agriconsulting, 2016), valutare la misura 211, alla luce delle mutate condizioni del contesto regionale, è stato un processo complesso, soprattutto per le difficoltà a costruire una situazione di confronto. Nonostante questa premessa, dall'analisi del valutatore indipendente emergono alcune evidenze, basate su due criteri principali di lettura: i) il contribuito delle indennità ad assicurare la continuazione dell'uso agricolo del suolo; ii) l'effetto della continuazione dell'uso agricolo del suolo sul mantenimento di sistemi agricoli ad alto valore naturale e alla biodiversità.
Le variazioni negative in atto delle superfici agricole e la riduzione nel numero di aziende sono evidentemente influenzate da dinamiche di natura economica e sociale consistenti e di lungo periodo; il ruolo delle indennità compensative su tali dinamiche ha sicuramente una valenza positiva, ma probabilmente limitata in confronto ad altre rilevanti driving force. Si deve, comunque, osservare che la "Superficie soggetta ad una gestione efficace del territorio che ha contribuito con successo ad evitare la marginalizzazione e l'abbandono delle terre" (Indicatore comune di Risultato n. 6) risulta decisamente consistente e pari a quasi 100.000 ettari, circa il 10% della SAU regionale e il 53% di quella ricadente in aree montane. Diversamente, alla luce delle indicazioni sulla portata del differenziale di reddito da lavoro tra aree svantaggiate e non, la valutazione conferma la pertinenza dell'intervento benchè con un effetto potenziale di compensazione attorno al 30%.
Dalla lettura del Rapporto di Valutazione ex post, si osserva come nel premio a superficie sia presente una sorta di freno rispetto ai fenomeni di riduzione dell'uso agricolo del suolo, con una ricaduta territoriale superiore alle superfici direttamente oggetto di impegno, in quanto il rispetto della condizionalità è dovuto sull'intera superficie aziendale. In particolare, si rileva l'importanza assunta dai prati permanenti e dai pascoli e, quindi, l'incidenza delle aziende zootecniche a carattere estensivo. Questi aspetti, a parere del valutatore, hanno innescato effetti positivi sulla biodiversità, stimolando criteri di gestione favorevoli alla diversità delle specie selvatiche e agli habitat, anche in relazione alle aree ad alto valore naturale e a quelle rientranti nella Rete Natura 2000.
In estrema sintesi, a partire dalle evidenze frutto del processo valutativo, la misura 211 ha contribuito a rispondere al fabbisogno regionale di contrastare l'abbondono e la marginalizzazione dell'uso agricolo. Il sostegno, inoltre, si è indirizzato correttamente verso sistemi di produzione particolarmente sensibili in merito alla biodiversità. Vieni quindi confermata la funzione compensativa dell'intervento così come la parzialità di tale compensazione.

Una applicazione dell'equo indennizzo per la valutazione delle indennità compensative
Le analisi valutative condotte negli ultimi anni sulla indennità compensativa si sono sempre più spostate su una visione ambientale della questione, essendo venuta meno, anche una specifica domanda valutativa di carattere socioeconomico. Di conseguenza, a partire da orientamenti comunitari passati sulla valutazione dell'intervento , si è fatto ricorso alla metodologia di analisi definita di "equo indennizzo" (Seroglia, Trione, 2002), sviluppata dall'INEA e utilizzata in diverse attività valutative .
In termini operativi, il deficit di reddito imputabile alla localizzazione aziendale nelle aree montane è stato quantificato a partire dal confronto tra i risultati economici delle aziende beneficiarie (gruppo target) con analoghe realtà aziendali, in termini di indirizzo produttivo e di dimensione economica, localizzate in aree non montane (gruppo di controllo). La analisi ha posto a confronto le variabili di reddito e i premi erogati, con riporto all'unità di lavoro familiare (ULF) per rendere i dati confrontabili . Infine, si è proceduto a osservare in quale misura l'indennità sia stata in grado o meno di compensare il deficit stimato.
Per le attività di stima si è fatto ricorso alla Rete di Informazione Contabile Agricola (RICA) utilizzando il triennio 2010-2012, in quanto annualità centrali nel periodo di programmazione 2007-2013.
La differenza tra valore del deficit stimato e premio erogato presenta risultati diversi in base alla classificazione OTE/DE e si deve, comunque, tenere in conto che, date le modalità di calcolo (premio distinto per tipo di coltura ed erogato per ettaro di superficie), l'entità può variare in modo consistente a seconda della tipologia aziendale. Negli allevamenti bovini, ad esempio, l'incidenza di aziende con un deficit risulta consistente e le indennità non sembrano assicurare una compensazione adeguata nella maggior parte dei casi. Anche per quanto riguarda gli altri allevamenti, si evidenzia, per la classe più grande in termini economici, una diffusa situazione di deficit e una capacità limitata di compensazione. Tuttavia, le aziende economicamente medie mostrano una situazione migliore, mentre per quelle più piccole si osserva un deficit diffuso, ma anche una certa adeguatezza della indennità.
Relativamente alle imprese frutticole del campione, non si evidenziano casi di deficit. Invece, situazioni di svantaggio sono abbastanza presenti nel gruppo delle aziende vitivinicole (45%) e il premio pagato si rileva inadeguato a compensare il deficit stimato.

Alcuni elementi conclusivi
Il ricorso alle indennità compensative per l'agricoltura di montagna è considerato in letteratura e dagli operatori uno strumento importante, soprattutto per contribuire al mantenimento delle attività agricole e della popolazione rurale. Tuttavia, questi interventi sono spesso giudicati non sufficienti a compensare i reali svantaggi da soli, in quanto andrebbero inseriti in un contesto più ampio e coordinato di politiche agenti sui territori montani (Seroglia, Trione 2002; Giau, 2003; Cagliero, Trione, 2008).
I Rapporti di valutazione del PSR Lombardia 2007-13 (Agriconsulting, vari anni) e lo studio qui presentato, mostrano e confermano (Nuval, 2016), una limitata capacità dell'intervento di compensare lo svantaggio del produrre in montagna. Nella maggior parte dei casi osservati, infatti, si segnalano situazioni di sotto compensazione.  
Un possibile miglioramento potrebbe essere legato ai meccanismi di implementazione, come i criteri di selezione o la modulazione dei premi. Tuttavia, dopo anni di implementazioni in continuità con il passato, forse è giunto il momento di porre l'indennità compensativa per i territori di montagna al centro di una riflessione più ampia sul suo ruolo nello sviluppo rurale.

1)Il quesito valutativo proposto dal documento STAR VI/12004/00 era il seguente: «in che modo il premio erogato con la misura copre il reale svantaggio della produzione in aree montane?»
2)La metodologia è stata utilizzata in diverse attività valutative: Valutazione nazionale del Regolamento (CE) n. 950/97, valutazione del PSR 2000-2006 delle Regioni Piemonte e Valle d'Aosta, valutazione del Psr della Regione Piemonte 2007-2013 e altre.
 3)In merito alla scelta di stimare il Rn al netto della indennità e non di tutti gli aiuti pubblici si rimanda a Seroglia, Trione, 2002.

R. Cagliero
Stefano Dell'Acqua