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Bene pubblico e aiuti di Stato: l'esempio degli investimenti pubblici nel patrimonio culturale

Un approfondimento su una tematica che, pur non legandosi direttamente allo sviluppo rurale, può incidere fortemente sull'efficacia di alcuni strumenti di intervento delle amministrazioni pubbliche anche nell'ambito dei Programmi di Sviluppo Rurale.

Un tema di rilevante interesse per le politiche di sviluppo rurale riguarda le relazioni possibili tra i campi di applicazione della normativa comunitaria sugli aiuti di stato e molte attività importanti svolte dalla Pubblica amministrazione, in particolare quando questa deve poter garantire un bene e servizio pubblico per soddisfare un fabbisogno collettivo dei propri cittadini.
Per quanto questo tema possa sembrare lontano dalle tematiche di interesse della PAC, in realtà come per le altre politiche strutturali e di sviluppo territoriali dell'Unione, approfondire tale tematica potrebbe incidere fortemente sull'efficacia di alcuni strumenti di intervento delle amministrazioni pubbliche statali, regionali e locali, che sono sostenute anche nell'ambito dei Programmi di Sviluppo Rurale.

L'interpretazione degli Aiuti di Stato

Il punto di partenza è la nozione di aiuto di Stato nel diritto europeo. Il primario obiettivo del Trattato di Roma, istitutivo della CEE, era la realizzazione di un mercato comune, che permettesse la libera circolazione dei "fattori della produzione" nel territorio comunitario. In tale momento storico era necessario evitare che gli Stati membri sostenessero le proprie imprese, potendo falsare la concorrenza e gli scambi. Vennero così inserite nel Trattato, norme finalizzate a disciplinare gli aiuti di Stato. La disciplina originaria, sostanzialmente, non è cambiata, ma la sua applicazione è stata adeguata, nel corso degli anni, ai nuovi scenari politici dell'UE.
Analizziamo adesso cosa prevede nel dettaglio il Trattato in materia di aiuti di Stato. Il primo comma dell'art. 107 del Trattato sul Funzionamento dell'Unione Europea (di seguito TFUE) stabilisce l'incompatibilità degli aiuti di Stato, stabilendo che "...sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza". Il comma stabilisce, quindi, delle condizioni per la configurazione degli aiuti di Stato. Qualora anche una sola di queste non sia presente, non si è in presenza di aiuti di Stato e quindi l'intervento pubblico non è soggetto alle disposizioni normative ed al conseguente controllo della Commissione. Il secondo e il terzo comma dell'art. 107 ammettono deroghe al divieto sancito al comma 1, ed in particolare il comma 3 consente di erogare aiuti di Stato quando questi sono volti a soddisfare un obiettivo di interesse comune. È però la Commissione che ha competenza esclusiva sulla valutazione di compatibilità degli aiuti. Il ruolo dell'esecutivo europeo è dunque fondamentale nella definizione dell'ammissibilità di un aiuto di Stato e, prima ancora, nel tracciare il confine fra aiuto e non aiuto. Significa anche che è nelle mani della Commissione stabilire se si è in presenza di attività istituzionali della Pubblica amministrazione (attività che costituiscono una prerogativa dello Stato), o attività economiche della Pubblica amministrazione (attività concorrenziali svolte sul mercato). Stabilire cosa è aiuto di Stato è spesso un'attività complessa, specialmente quando si tratta di attività al confine tra pubblico e privato. Se si inizia con una lettura semplicistica delle disposizioni normative, la soluzione può apparire semplice: gli aiuti di Stato sono indirizzati a sostenere gli operatori del mercato, quindi soggetti economici, che secondo l'ordinamento italiano sono le imprese. A livello comunitario non è questa l'interpretazione a prevalere: non è importante l'elemento soggettivo, cioè a chi è erogato l'aiuto, ma, nella valutazione, prevale l'elemento oggettivo dell'attività economica sostenuta. Per la Commissione è beneficiario dell'aiuto il soggetto che opera nel mercato del bene o servizio e, quindi, svolge quell'attività economica. Non incide in alcun modo la natura pubblica o privata, con o senza scopo di lucro, del soggetto agevolato. Questa impostazione ha portato con il tempo ad allargare sempre più, l'azione di controllo e di intervento della Commissione sul rispetto della normativa sugli aiuti di Stato.

L'esempio dei finanziamenti alla cultura

Questa evoluzione nell'interpretazione e applicazione della normativa in materia può essere spiegata con l'esempio del preteso carattere di aiuto di Stato dei finanziamenti alla cultura, il cui valore di bene pubblico è innegabile (al pari dell'ambiente, della salute, ecc.). Nell'ambito del processo di modernizzazione della normativa sugli aiuti di Stato, la Commissione ha definito, nel nuovo Regolamento di esenzione 651/2014, disposizioni specifiche sull' intervento pubblico a favore degli investimenti e delle attività culturali, quindi ha considerato il rischio che tali attività possano essere di rilevanza economica e come tali siano soggette all'applicazione delle norme in materia di concorrenza. La loro qualificazione come attività economiche deriva dalla diversa interpretazione e applicazione della definizione di soggetto economico data dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia, che conferma la posizione della Commissione, secondo la quale è tale qualsiasi soggetto che eserciti un'attività di natura economica e che offra beni o servizi in concorrenza (attuale o potenziale) con altri operatori attivi sul mercato.
 Nei casi esaminati dalla Corte di giustizia è stata considerata, ad esempio, l'attività di un museo come attività economica, alla quale vanno applicate le disposizioni sugli aiuti di Stato. Tali aiuti però, data l'importanza marginale delle strutture coinvolte e/o dei territori interessati, determinano un bassissimo rischio di distorsione sugli scambi e, invece, determinano dei vantaggi correlati alla tutela del patrimonio culturale: dunque l'aiuto proposto o contestato risultava sempre compatibile. Ma per quanto si possa trattare di un aiuto di Stato compatibile, resta sempre un aiuto e soggetto a tutte le norme di indirizzo e di controllo della Commissione. Allora nell'incertezza che si tratti di aiuto o non aiuto, perché fare prevalere la prima ipotesi? Se l'attività museale nell'ordinamento italiano costituisce una prerogativa dei poteri dello Stato, perché assoggettarla ai poteri della Commissione? Se è vero che nel 2014 il Regolamento 651/2014 ha creato l'equivoco, contemplando delle attività svolte dalla Pubblica Amministrazione e definendole come aiuti di Stato, è altrettanto vero che successivamente, nel 2016, la stessa Commissione ha pubblicato la comunicazione sulla nozione degli aiuti di Stato (2016/C 262/01), con l'intento di risolvere tale equivoco (La comunicazione raccoglie tutta una giurisprudenza della Corte di Giustizia UE proprio sulla valutazione delle condizioni necessarie a definire la presenza di aiuti di Stato). Quindi il punto di partenza è valutare se l'operazione finanziabile costituisca realmente un aiuto di Stato e per poter procedere a tale valutazione è fondamentale una lettura e applicazione attenta della Comunicazione da parte della Pubblica Amministrazione.
Ad esempio ritornando alle attività museale, una prima questione che emerge è che la definizione di impresa, così come è stata fornita dalla Comunicazione, non può essere applicata in maniera acritica alle attività museali e culturali, ma deve essere effettuata un'attenta valutazione di tutte le circostanze pertinenti. Si deve verificare, in primo luogo, l'effettiva consistenza nell'offrire beni o servizi sul mercato, e se chi esercita l'attività riceva una remunerazione adeguata. Il biglietto di ingresso, infatti, di un museo non è mai in grado di compensare i costi inerenti la gestione.
 Per essere attività di mercato, essa deve inoltre essere svolta in concorrenza con altri operatori: deve cioè consistere in un'offerta alternativa rispetto ai concorrenti, tale per cui l'acquisto di un bene o di un servizio da un operatore del settore comporti la rinuncia ad un acquisto analogo da un altro operatore. In sostanza si registra concorrenza solo tra beni o servizi comparabili e tra loro sostituibili. Appare difficile immaginare che ci possa essere concorrenza tra due musei, per di più se dovessero essere collocati in differenti Stati membri. Se si considera l'attività culturale come un bene pubblico, allora, a parere della stessa Commissione, il sostegno pubblico è giustificato, in quanto tali beni generano effetti esterni positivi, creando un beneficio sociale e il mercato di tali beni non esiste o è in fallimento. In particolare tali attività potrebbero essere considerati beni di interesse generale o beni meritori, cioè beni e servizi che, secondo l'amministrazione pubblica, potrebbero essere consumati in misura insufficiente e che pertanto devono essere sostenuti. Del resto, il valore del patrimonio culturale come bene comune da salvaguardare è riconosciuto dalla nostra Costituzione all'art. 9, che dispone che: "La Repubblica promuove lo sviluppo della cultura e la ricerca scientifica e tecnica. Tutela il paesaggio e il patrimonio storico e artistico della Nazione". È un principio costituzionale l'esigenza di salvaguardare il patrimonio storico, culturale e artistico nazionale per renderlo fruibile a tutti. Il sistema museale italiano fa capo principalmente ai Comuni, poi, in egual misura e con un peso minore ci sono i musei privati, statali ed ecclesiastici, e in minima parte regionali. I musei pubblici, ed in particolare quelli appartenenti agli enti locali, si caratterizzano come "musei-ufficio", come un'articolazione organizzativa, che non ha un bilancio proprio. Si tratta comunque di entrate, che non sarebbero in grado di coprire neanche i costi di gestione.
 In ossequio al dettato costituzionale, la gestione dei musei italiani non è improntata al criterio dell'investitore privato, essendo privilegiata la funzione di servizio pubblico e sociale. Il principio dell'investitore privato nella gestione delle attività museali può essere, ed è auspicabile che lo sia, applicato in termini di oculata gestione delle risorse, per un uso efficiente ed economico dei fondi pubblici disponibili. Nel nostro ordinamento nazionale la tutela del patrimonio culturale ha lo scopo di renderlo fruibile a tutti.

Il ruolo della cultura come volano per le attività di un territorio rurale

L'investimento nella cultura potrebbe però rappresentare un volano di sviluppo economico per altre attività in un determinato territorio rurale, in quanto può portare enormi vantaggi nel settore commerciale, turistico, immobiliare. In effetti, è utile partire dalla considerazione che il potere pubblico deve amministrare nell'interesse dei cittadini e l'investimento pubblico deve essere visto nel contesto globale delle ricadute, che esso ha sullo sviluppo del territorio. In questi termini, le attività culturali, come altre attività di interesse generale, possono essere cruciali/fondamentali per uno sviluppo locale sostenibile ed inclusivo delle aree rurali. È secondo questo approccio che vengono realizzati tanti investimenti di per sé "improduttivi" (di tipo infrastrutturale o ambientale), che non solo arrecano un miglioramento alla vita quotidiana dei residenti delle aree rurali, ma favoriscono anche lo sviluppo di attività turistiche e commerciali.
Il miglioramento della viabilità, l'accesso ai centri urbani di rilevanza artistica favoriscono la fruizione delle attrattive del territorio, con una innegabile ricaduta sull'economia locale. Dalla cultura il discorso potrebbe spostarsi facilmente all'ambiente e al paesaggio. Favorirne la fruizione a carico del bilancio pubblico, mediante la realizzazione di infrastrutture adeguate, il miglioramento della viabilità, l'abbellimento dei siti caratteristici, la salvaguardia del paesaggio, al di là di finalità meramente ambientali, potrebbero avere ricadute sul sistema economico, ma non necessariamente costituiscono aiuti di Stato.
Questo ragionamento vuole portare all'attenzione una questione ad oggi ancora non risolta, in quanto non esiste una posizione comune o certa su cosa costituisce aiuto di Stato. La Pubblica amministrazione spesso dà un'interpretazione e applicazione non corretta delle norme in materia di aiuti di Stato. In questo incidono le norme procedurali e di controllo che attribuiscono delle pesanti responsabilità in capo ai funzionari pubblici. In effetti, la tutela della concorrenza è un valore fondamentale dell'Unione e va sostenuta quando determinate attività istituzionali passano attraverso il mercato e possono essere svolte anche da privati, ma non può essere sostenuta quando il mercato per quel bene o servizio pubblico non esiste o non può funzionare adeguatamente in un determinato contesto territoriale. Ad esempio, le attività culturali in alcuni contesti territoriali potrebbero raggiungere migliori risultati se svolte come attività economica ed in competizione con altri soggetti privati interessati, ma in altri contesti non trovano le condizioni necessarie per suscitare gli interessi dei privati e quindi per poter essere svolte come attività economica e non possono che essere svolte dalla stessa amministrazione pubblica come attività istituzionali (che devono fare?), in quanto sono attività importanti perché finalizzate a valorizzare le potenzialità di un territorio, che nella sua storia e nelle sue tradizioni può trovare occasioni di sviluppo e di competitività con il mondo esterno. È in ragione di questa differenza che queste attività sono contemplate dal Regolamento di esenzione 651/2014, in quanto, in caso si realizzino le condizioni della prima ipotesi, deve essere applicata la normativa sugli aiuti di Stato. Non è nell'intento della Commissione, in realtà, far rientrare in aiuti di Stato tutte le attività culturali ed in particolare quelle della seconda ipotesi. Essa considera la cultura ed il patrimonio culturale come un volano di sviluppo per l'economia europea.
Nella Comunicazione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni: Verso un approccio integrato al patrimonio culturale per l'Europa - COM(2014) 477 final del 22 Luglio 2014, adottata in paradossale coincidenza temporale con il Regolamento 651/2014, è sottolineato il fondamentale apporto che può portare il patrimonio culturale all'economia dell'intera Unione. Nel determinare se si tratti della prima ipotesi o della seconda è fondamentale la comunicazione sulla nozione degli aiuti di Stato (2016/C 262/01) Il 72° considerando del Regolamento 651/2014 ammette che "nel settore della cultura e della conservazione del patrimonio, determinate misure adottate dagli Stati membri possono non costituire aiuti di Stato in quanto non soddisfano tutti i criteri di cui all'articolo 107 del TFUE, comma 1. L'art. 167 del TFUE riconosce un'elevata importanza degli aiuti alla promozione della cultura e alla conservazione del patrimonio artistico, culturale e naturale, tanto da ritenere esentati scontata l'esenzione dall'obbligo di notifica. In sostanza la Commissione - al di fuori dei settori espressamente citati in cui l'aspetto commerciale è prevalente - non considera il finanziamento della cultura in tutti i casi come aiuto di Stato, in quanto non si tratta sempre di attività economica e quando si tratta di attività economica riconosce la compatibilità dell'aiuto.
L'art. 53 del Regolamento 651/2014, riporta un elenco di attività: "a) musei, archivi, biblioteche, centri o spazi culturali e artistici, teatri, teatri lirici, sale da concerto, altre organizzazioni del settore dello spettacolo dal vivo, cineteche e altre analoghe infrastrutture, organizzazioni e istituzioni culturali e artistiche; b) il patrimonio materiale comprendente il patrimonio culturale mobile e immobile e siti archeologici, monumenti, siti ed edifici storici; il patrimonio naturale collegato direttamente al patrimonio culturale o riconosciuto formalmente come patrimonio naturale o culturale dalle autorità pubbliche competenti di uno Stato membro; c) il patrimonio immateriale in tutte le sue forme, compresi i costumi e l'artigianato del folclore tradizionale; d) eventi artistici o culturali, spettacoli, festival, mostre e altre attività culturali analoghe; e) attività di educazione culturale e artistica e sensibilizzazione sull'importanza della tutela e promozione della diversità delle espressioni culturali tramite programmi educativi e di sensibilizzazione del pubblico, compreso mediante l'uso delle nuove tecnologie; f) scrittura, editing, produzione, distribuzione, digitalizzazione e pubblicazione di musica e opere letterarie, comprese le traduzioni." L'elenco è esaustivo delle attività culturali, ma non deve essere indicativo delle attività che costituiscono aiuti di Stato, in quanto tale determinazione è data dalla modalità di realizzazione delle attività, cioè nel determinare se riguardano attività della prima o della seconda ipotesi di cui si è argomentato precedentemente (in sintesi, se le attività culturali sono svolte come attività economiche o no). Di conseguenza il Regolamento 651/2014 deve essere interpretato ed applicato insieme e coerentemente con le indicazioni della Comunicazione sulla nozione degli aiuti di Stato (2016/C 262/01).
Sono le Autorità nazionali, che hanno il compito e la responsabilità di stabilire, di volta in volta, se si tratti o meno di aiuti di Stato e. in questo può essere importante il Codice delle migliori pratiche applicabili nei procedimenti di controllo degli aiuti di Stato (2018/C 253/05), pubblicato dalla Commissione. In tale documento è espressamente richiamato come primo punto la comunicazione sulla nozione di aiuto di Stato, al fine di invitare la Pubblica amministrazione ad effettuare la valutazione del campo di applicazione della normativa sugli aiuti di Stato (compreso il Regolamento di esenzione 651/2014) sulla base dei criteri e delle condizioni definite nella comunicazione.

 
 

Giulia Diglio
CREA PB

 
 

PianetaPSR numero 76 novembre 2018