I PSR al banco di prova dei target intermedi: una "palestra" in vista della nuova PAC

Nessuna "grave carenza", 16 Programmi su 22 capaci di raggiungere i target previsti su tutte le priorità e circa 93 milioni di euro su oltre 1,25 mld riassegnati. È quanto emerge dall'analisi dei dati relativi all'avanzamento della spesa dei PSR italiani al 31 dicembre 2018, data ultima per il raggiungimento dei target intermedi di spesa che "sbloccano" i fondi previsti dalla cosiddetta "riserva di efficacia".

Il ruolo della riserva di efficacia
È cosa nota, ma è sempre utile fare chiarezza che, nel periodo di programmazione 2014-2020, in base a quanto disposto nei Regolamenti comunitari e riaffermato nell'ambito dell'Accordo di Partenariato, le politiche che utilizzano fondi strutturali e di investimento europei (fondi SIE), attraverso la predisposizione di interventi e di risorse messe in campo, ciascuna secondo il proprio ambito di intervento, sono particolarmente orientate al raggiungimento e, in modo particolare, al controllo dell'efficacia dei risultati raggiunti attraverso l'utilizzo, appunto, delle risorse programmate. Al fine di agevolare l'orientamento ai risultati e al raggiungimento degli obiettivi, è stata definita una riserva di efficacia dell'attuazione (tabella 1) del 6% delle risorse destinate ai diversi programmi. (tabella 1) 


Perfomance Framework
Così come disciplinato a livello regolamentare, quest'anno la Commissione, in collaborazione con i diversi Stati membri, ha effettuato una prima verifica dell'efficacia dell'attuazione dei risultati sulla base di un apposito quadro di riferimento (Performance Framework), definito per ciascun programma, in modo da monitorare i progressi compiuti verso il raggiungimento degli obiettivi e dei target stabiliti per ciascuna Priorità e verificare, pertanto, che il bilancio dell'Unione non sia utilizzato in modo non efficiente, nel caso in cui una priorità non abbia conseguito i target intermedi previsti a causa di debolezza nella attuazione .
È necessario sottolineare che, nella quantificazione dell'indicatore di output relativo alla spesa pubblica totale, funzionale nelle diverse priorità al raggiungimento della performance unitamente ad altri indicatori, le Autorità di gestione hanno avuto una doppia opportunità di scelta: dichiarare la spesa pubblica realizzata entro il 31 dicembre 2018, oppure, in più rispetto a questi primi importi, dichiarare la spesa pubblica realizzata nel 2019, relativa alle spese sostenute dai beneficiari nel 2018, ma non versate al beneficiario nel 2018.
È tuttavia necessario sottolineare il fatto che, nonostante questa opportunità sfruttata da 10 Autorità di gestione, essa non ha necessariamente portato al raggiungimento della performance in tutti i programmi.


Il quadro complessivo
Infatti, in base ai dati contenuti nelle Relazioni Annuali di Attuazione presentate lo scorso giugno - il cui risultato è stato "certificato" dalla decisione della Commissione europea n. C (2019) 5864 del 31/07/2019 - sei dei 22 Programmi presentati in Italia (21 programmi regionali oltre al Programma Nazionale) non hanno conseguito i target intermedi previsti su tutte le priorità.
Pertanto rispetto ai 1.253,29 milioni di euro di attribuiti alla riserva, non sono stati assegnati circa 93 milioni di euro (di cui 47,22 milioni di euro di quota co-finanziata FEASR), ovvero il 7,2% circa del totale. 
Tali risorse non assegnate devono essere necessariamente, a norma di regolamento, riattribuite alle altre priorità del PSR che invece hanno raggiunto gli obiettivi di performance: di fatto, quindi, non si ha una vera e propria perdita di risorse con la loro restituzione al bilancio della UE, ma esse rimangono sempre nella disponibilità dell'Autorità di gestione che deve tuttavia rimodulare il proprio piano finanziario e rivedere le scelte strategiche degli interventi nelle sei Priorità.


L'analisi per priorità
Dalla tabella 2 non si evincono particolari problemi sulla Priorità 2, basti pensare che in tutti i programmi che hanno previsto interventi su questa priorità, la performance è stata raggiunta.
Su questa priorità, le risorse assegnate alla riserva ammontano a 313,77 milioni di euro, che rappresenta ¼ delle risorse complessive della riserva attribuita a livello nazionale.
Sulla Priorità 3 quattro Programmi (Basilicata, Lombardia, Molise e Sicilia) non hanno raggiunto il target intermedio. L'ammontare di spesa pubblica attribuita come riserva di performance ammonta a 221,24 milioni di euro, che rappresentano 1/5 della spesa totale; di queste, 29,03 milioni di euro di risorse non sono state assegnate per il mancato raggiungimento della performance e devono essere pertanto riattribuite alle altre Priorità.
Per quanto riguarda la Priorità 4 - finalizzata a preservare, ripristinare e valorizzare gli ecosistemi connessi all'agricoltura e alla silvicoltura - due Programmi (Basilicata e Programma Nazionale) non hanno raggiunto il target intermedio. L'ammontare di spesa pubblica attribuita ed effettivamente assegnata ammonta a 412,14 milioni di euro, 33,4 milioni in meno in quanto non assegnati su questa priorità. 
Nella Priorità 5 (incentivare l'uso efficiente delle risorse e il passaggio ad un'economia a basse emissioni di carbonio e resiliente al clima nel settore agroalimentare e forestale) quattro Programmi (Basilicata, Sicilia, Veneto e Programma Nazionale) non hanno raggiunto il target previsto mentre nella Priorità 6 solo il Molise non ha raggiunto il target intermedio.
Tuttavia, seppur alcuni Programmi non abbiano effettivamente raggiunto i target intermedi previsti, in nessuno dei programmi inviati la Commissione ha rilevato "gravi carenze".
Questa tappa intermedia di verifica dell'efficacia dei risultati è particolarmente significativa in quanto permette alle Autorità di Gestione di avere risorse aggiuntive essenziali per programmare sul territorio ulteriori interventi pari a circa 1,25 miliardi di euro ed inoltre fornisce non secondarie indicazioni sui progressi a livello di Priorità verso i target finali del 2023. Di conseguenza, in base all'art 22(comma 7) del regolamento UE 1303/2013, qualora lo Stato Membro abbia omesso di adattare eventuali azioni correttive concordate per superare le debolezze rilevate nell'attuazione della Priorità, il mancato raggiungimento dei target finali comporterà una rettifica finanziaria conformemente alle norme specifiche del FEASR.


Riserva di performance "palestra" per la nuova PAC
Concludendo, la valutazione intermedia dei risultati dell'efficacia di attuazione rappresenta una prova generale di quanto avverrà nel prossimo periodo di programmazione 2021-2027. Infatti, un'analoga verifica verrà effettuata ogni anno (proposta di regolamenti PAC 21-27 COM(2018) 392 final - art. 121 e  COM (2018) 393 final - art. 39) che porterà a dover giustificare eventuali scostamenti rispetto ai target prestabiliti nel Piano Strategico ed a dover implementare specifici Piani di azione; inoltre, il mancato allineamento ai target potrebbe determinare una sospensione dei pagamenti ed in ultima istanza una rettifica finanziaria.

Augusto Buglione e Luigi Ottaviani
ISMEA