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PAC POST 2020

PSR, gli aspetti procedurali e amministrativi nell'attuazione delle misure guardando al post 2020

Un'analisi delle caratteristiche e delle problematiche delle procedure della programmazione 2014-2020 pone le basi per la costruzione della futura PAC.

Nel recente periodo di programmazione dei fondi strutturali e d'investimento europei (SIE) 2014-2020, di cui è parte il FEASR, gli aspetti procedurali e amministrativi di attuazione delle misure dei programmi operativi, come i Programmi di Sviluppo Rurale (PSR), hanno assunto un'importanza basilare affinché l'attuazione degli strumenti di intervento raggiungano i risultati programmati. 

I regolamenti di attuazione dei Fondi SIE per il 2014-20 sono stati predisposti ispirandosi a dei principi fondamentali che da oltre un ventennio, ne animano la configurazione. Si tratta dei principi di concentrazione, programmazione, partenariato e addizionalità che, anche se con modalità attuative differenti, hanno caratterizzato l'attuazione dei Fondi strutturali dal 1993, ma che nell'attuale periodo di programmazione assumono una veste diversa, maggiormente attenta alle condizioni indispensabili affinché lo Stato con il suo assetto amministrativo, sia in grado di dare seguito e attuazione ai principi dichiarati.

Il principio di concentrazioneè stato declinato secondo più dimensioni. Tra le quali vi è la concentrazione tematica su obiettivi prioritari (riguardante gli 11 obiettivi tematici), finalizzata anche a garantire la concentrazione geografica dei finanziamenti sui territori e in termini di concentrazione della spesa. Il principio della programmazioneè stato attuato attraverso la definizione di programmi di intervento pluriennali, predisposti sulla base di un processo decisionale condotto in partenariato. Il principio di partenariatoa sua volta implica un modello di programmazione dei Fondi caratterizzato da una stretta cooperazione tra la Commissione e le autorità competenti degli Stati Membri al fine di coinvolgere le parti sociali e le organizzazioni della società civile nelle diverse fasi di elaborazione e attuazione dell'azione comunitaria, compresa la gestione, il controllo, il monitoraggio e la valutazione dei programmi. Il principio di addizionalitàpone l'intervento comunitario in una posizione complementare e non sostitutiva riguardo a quella nazionale, quindi i Fondi SIE devono avere carattere aggiuntivo rispetto alle risorse pubbliche nazionali destinate ai medesimi obiettivi.

Il ruolo della condizionalità

Dalla programmazione 2000-2006, ai principi suddetti se ne è aggiunto appunto, quello della condizionalità. Un principio che, nella programmazione 2014-2020 ha assunto una funzione ancora più rilevante e del tutto nuova, in quanto è introdotta la verifica ex ante della capacità di ciascuno Stato membro di disporre di un assetto normativo ed organizzativo adeguato a conseguire gli obiettivi assunti nei programmi operativi di attuazione dei Fondi SIE. Questo aspetto organizzativo e amministrativo dello Stato membro nella definizione, gestione ed attuazione dei programmi operativi rappresenta uno degli undici obiettivi tematici di Europa 2020 e precisamente l'Obiettivo Tematico 11 "Rafforzare la capacità istituzionale delle autorità pubbliche e delle parti interessate e un'amministrazione pubblica efficiente". Questo obiettivo si può considerare trasversale ed essenziale per tutti gli altri obiettivi, appunto rappresenta la Condizionalità, intesa anche come l'esistenza di un quadro politico strategico volto a rafforzare l'efficienza amministrativa, compresa una riforma dell'amministrazione pubblica, più in sinergia ed in coerenza con il quadro unionale.

Il principio di condizionalità, secondo il disposto regolamentare dei Fondi SIE, condiziona il trasferimento delle risorse messe a disposizione dal bilancio comunitario a valere sui Fondi SIE allo Stato, alla presenza di alcuni specifici fattori normativi e strumentali in grado di consentire ai Fondi SIE di esplicare il massimo beneficio. In altri termini, la gestione dei Fondi SIE è concessa a condizione che lo Stato garantisca (ex ante), una serie di requisiti di partenza dell'assetto amministrativo e organizzativo. Ha significato anche, che lo Stato deve garantire la sua capacità gestionale anche in corso d'opera, dimostrando di raggiungere determinati obiettivi e risultati fissati ad inizio della programmazione (condizionalità ex post), di conseguenza hanno assunto sempre più importanza le attività di controllo e valutazione, con i relativi strumenti definiti per espletare tali attività (es. sistemi di gestione e controllo, check-list, procedure per verifiche in loco, sistemi informatizzati di monitoraggio e rendicontazione, ecc.). Questo nuovo scenario coinvolge tutta l'Amministrazione Pubblica dello Stato, dal livello centrale fino a livello locale, con la conseguenza che la condizionalità coinvolge e responsabilizza le autorità pubbliche locali, per quanto riguarda l'attuazione a livello locale degli interventi (nelle diverse vesti di supporto all'attuazione di interventi e di beneficiario di finanziamenti di progetti). 

Con l'introduzione di questo sistema composto di condizionalità, ex ante ed ex post, sono state definite un complesso di regole finalizzate ad un impiego più incisivo ed efficace dei Fondi SIE, che coinvolgono tutte le fasi della programmazione e che nello specifico per la politica dello sviluppo rurale coinvolge il FEASR, che in questo periodo è entrato a pieno titolo nel sistema di programmazione, gestione e controllo dei programmi operativi. 

La condizionalità interessa diversi ambiti di attività della pubblica amministrazione e diversi aspetti, tra i quali alcuni rivestono maggior peso come la regolare applicazione delle norme sugli appalti pubblici, sugli aiuti di Stato e sulla normativa ambientale connessa alla valutazione di impatto ambientale. 

In attuazione degli articoli regolamentari del Regolamento (UE) 1303/2013, lo Stato membro ha predisposto una serie di documenti procedurali per mettere in atto tutte le azioni opportune. Ha definito dei Piani di azione sulle procedure amministrative da attuare, dei Piani di Rafforzamento Amministrativo [1], che nella maggior parte dei casi sono stati sostenuti finanziariamente dai fondi SIE. Tali piani hanno soddisfatto le raccomandazioni specifiche formulate per Paese dalla Commissione europea, in cui all'Italia è stata chiesta l'adozione di "misure strutturali per migliorare la gestione dei fondi dell'UE, con specifico riferimento al rafforzamento della capacità degli organismi coinvolti nella gestione e attuazione dei programmi cofinanziati, in particolare nelle aree meno sviluppate", e che quindi interessano in particolare quelle misure di intervento per lo sviluppo territoriale locale, di cui i principali interlocutori e responsabili della gestione e attuazione sono in primo luogo le amministrazioni pubbliche locali.

Il processo avviato ha permesso di sistematizzare importanti informazioni relative a fattori critici e fabbisogni, utili ad orientare l'azione amministrativa, sia con riferimento agli aspetti normativo-procedurali, sia con riferimento all'organizzazione del personale e alla sistematizzazione di alcune funzioni trasversali dei programmi operativi dei diversi fondi SIE, relativamente alla fase di accesso alle agevolazioni e alla selezione delle proposte progettuali a seconda della tipologia delle operazioni sostenibili e alle attività di gestione, erogazione e controllo degli interventi e nella fase attuativa degli interventi e quindi nell'ambito delle procedure di gestione, certificazione e controllo.

Problematiche e debolezze

Un elemento di debolezza che è stato riscontrato riguardo ai piani d'azione è stato rappresentato dalla numerosità e in alcuni casi eterogeneità dei piani dei diversi programmi operativi in particolare a livello regionale, che si presentavano  in alcuni casi in contrasto con quanto dichiarato a livello di Accordo di Partenariato creando confusione di interpretazione, non solo tra Programmi appartenenti allo stesso fondo, ma anche tra fondi diversi, anche riguardo ad esempio alle prescrizioni normative stabilite per il finanziamento e la realizzazione di una medesima tipologia di operazione finanziabile nell'ambito di differenti programmi. Diventa dunque rilevante il ruolo fondamentale dell'attività di coordinamento utile ad uniformare le regole e le procedure amministrative di attuazione sia a livello territoriale che a livello di tutti i fondi, in quanto questi soggiacciono alle medesime normative. È fondamentale anche omogeneizzare le attività amministrative tra le diverse realtà locale, al fine di non disattendere gli obiettivi della non discriminazione e della coesione economica e sociale tra territori, laddove le amministrazioni locali più efficienti sono in grado di sfruttare appieno l'opportunità di finanziamento e contrariamente ciò non accade nei comuni di quei territori più svantaggiati e marginali.   
 
Al di là di come nei fatti si è tradotta la condizionalità, tenuto conto anche delle criticità riscontrate nell'effettiva applicazione, è indubbio che l'elemento positivo della programmazione 2014-2020 sta nell'aver posto sempre più l'accento sulle capacità amministrative delle autorità pubbliche, coinvolte a vario titolo nell'attuazione dei programmi operativi, e di aver definito un quadro comune di norme e procedure di attuazione a tutti i fondi SIE.

Le prospettive post 2020

In questa fase finale di questa programmazione 2014-2020 sono stati definiti i primi documenti di indirizzo della nuova fase di programmazione dei fondi europei della programmazione post 2020. I nuovi scenari prevedono sempre più come obiettivo indispensabile il rafforzamento delle capacità amministrative e organizzative dell'Amministrazione pubblica, con l'obbiettivo in aggiunta di semplificare e ridurre le troppe regole, rilevatosi troppo complesse e poco chiare nell'attuale programmazione. La semplificazione dovrà essere intesa anche come la capacità di attuare le sinergie e la flessibilità tra varie componenti di uno stesso obiettivo, eliminando le distinzioni artificiose tra diverse politiche che contribuiscono alla realizzazione dello stesso obiettivo. 

Le "condizionalità ex ante" del periodo 2014-2020 saranno sostituite da "condizioni abilitanti", che saranno in numero minore, più concentrate sugli obiettivi di ciascun fondo interessato e, a differenza del periodo 2014-2020, monitorate e applicate durante tutto il periodo, tanto che gli Stati membri non potranno dichiarare spese relative a specifici obiettivi prima che la condizione abilitante sia soddisfatta [2]

La novità più rilevante per quanto riguarda la politica di sviluppo rurale, e quindi per il FEASR e la futura definizione del Programma di Sviluppo Rurale, è il non essere più parte di quanto disposto nel regolamento comune. Relativamente agli altri fondi SIE sarà approvato un accordo di partenariato, a cui faranno riferimento i Programmi Operativi e che prevederanno misure e strumenti per l'applicazione della condizionalità semplificata e coordinata per i diversi fondi coinvolti. Per il FEASR e il FEAGA sarà invece definito un Piano strategico Nazionale, a cui faranno riferimento il Programma di Sviluppo Rurale Nazionale e il Programma Operativo OCM, con un proprio sistema di condizionalità dei due programmi attuativi della PAC (I e II pilastro). 

Se per molte misure più prettamente settoriali e anche ambientali questa scelta può portare ad una maggiore semplificazione delle procedure amministrative di attuazione, lo stesso sicuramente non potrà accadere per quelle misure che riguardano lo sviluppo territoriale delle zone rurali, cioè quelle misure che più si avvicinano alla tipologia delle misure di intervento proprie degli altri due fondi FESR e FSE. Eppure, l'articolo 174 del TFUE che dispone, che "un'attenzione particolare vada rivolta alle zone rurali, alle zone interessate da transizione industriale e alle regioni che presentano .......... ", viene sempre e comunque richiamato nel regolamento quadro comune dei fondi SIE. 

Questa discrepanza potrebbe creare problemi di attuazione proprio per quelle misure di sviluppo locale, di investimenti infrastrutturali pubblici, indirizzate alle comunità locali delle zone rurali e quindi anche rientranti nel campo del sociale, con l'ipotesi che nel PSR si dovranno prevedere disposizioni per garantire la complementarità e le sinergie con altre misure di intervento dei programmi operativi degli altri fondo, il tutto non perseguendo l'obiettivo di eliminare le distinzioni di modalità attuativa delle politiche quando si tratta di finanziare e realizzare le stesse tipologie di operazioni Progetti.

 
 

Note 

[1]
Cfr. Rif. Ares (2014)969811 del 28 marzo 2014 - Programmazione 2014-2020. Piani di Rafforzamento Amministrativo

[2]COM(2018) 375 final -  Strasburgo, 29.5.2018. Proposta di Regolamento del Parlamento Europeo e Del Consiglio recante le disposizioni comuni applicabili al Fondo europeo di sviluppo regionale, al Fondo sociale europeo Plus, al Fondo di coesione, al Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca e le regole finanziarie applicabili a tali fondi e al Fondo Asilo e migrazione, al Fondo per la Sicurezza interna e allo Strumento per la gestione delle frontiere e i visti.

 
 

Giulia Diglio
CREA

 
 

PianetaPSR numero 85 novembre 2018