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Redistribuire i pagamenti diretti aiuta a migliorare l'efficienza?

Lo studio analizza la relazione tra efficienza tecnica e pagamenti diretti percepiti dalle aziende agricole italiane nel 2014 e valuta le possibili implicazioni di scenari alternativi riguardanti la redistribuzione degli aiuti

In questo breve articolo si riportano i risultati principali di una recente ricerca pubblicata nella rivista Agricultural Economics (Bonfiglio et al., 2019). Lo studio ha un duplice obiettivo: analizzare la relazione tra efficienza tecnica e pagamenti diretti percepiti dalle aziende agricole italiane nel 2014 e valutare le possibili implicazioni di scenari alternativi riguardanti la redistribuzione gli aiuti. Per questi scopi è stato applicato un modello di stima della frontiera stocastica di produzione con input endogeni. Il campione di analisi è rappresentato da circa 9000 aziende presenti nella banca dati RICA e rilevate nel 2014. Per facilitare l'interpretazione dei risultati, è utile precisare che per efficienza tecnica si intende la capacità di raggiungere la massima produzione possibile mantenendo gli input invariati (analisi orientata all'output) o, alternativamente, di ridurre il più possibile la quantità di input utilizzati mantenendo l'output costante (analisi orientata agli input). In un approccio orientato all'output, l'analisi dell'efficienza stima la frontiera di produzione, a partire da una serie di input, e calcola la distanza tra l'output osservato e la frontiera.

Questa distanza, in un'analisi stocastica, dipende da due fattori: dai disturbi casuali, come gli effetti imprevisti legati ai cambiamenti climatici che possono incidere anche sulla quantità di input utilizzati nel processo produttivo (da qui deriva il termine di "input endogeni"), e da una componente strettamente legata all'inefficienza tecnica. Tanto più l'output osservato si avvicina alla frontiera, tanto più l'impresa risulta efficiente. Per comprendere i motivi alla base dell'inefficienza, assieme alla funzione produttiva, è stato stimato simultaneamente anche un modello che tenta di spiegare le ragioni alla base dell'inefficienza. In particolare, si è cercato di capire se e come i pagamenti diretti, oltre ad altri fattori, influenzino l'efficienza tecnica.

Efficienza tecnica: cosa succede in caso di redistribuzione degli aiuti?

Svariati sono gli studi che hanno tentato di comprendere e misurare la relazione che lega i pagamenti diretti all'efficienza. Gran parte è giunta alla conclusione che i pagamenti diretti influenzino negativamente l'efficienza tecnica. Questo dipenderebbe dal cosiddetto "effetto benessere", ossia dai disincentivi a migliorare i propri livelli di efficienza generati dal reddito integrativo, ottenuto o per spingere a produrre impiegando quantità superiori di input (nel caso di aiuti accoppiati) o per la semplice ragione di possedere ettari coltivabili (aiuti disaccoppiati). Tuttavia, in studi più recenti riguardanti i pagamenti disaccoppiati, emergono risultati discordanti, nel senso che, in alcuni, i pagamenti diretti si sono rivelati benefici. La ragione risiederebbe nella possibilità di utilizzare l'integrazione di reddito per superare i noti vincoli finanziari e modernizzare l'azienda realizzando investimenti in direzione di una maggiore efficienza. 

Chiaramente, il miglioramento dell'efficienza tecnica non è l'obiettivo primario dei pagamenti diretti. Ciononostante, conoscere il meccanismo che li lega all'efficienza è di estrema importanza per i responsabili di politica, in quanto gli effetti negativi eventualmente prodotti potrebbero deprimere l'efficacia di politiche concepite proprio per migliorare l'efficienza produttiva, come alcune delle misure del PSR. In altre parole, il primo pilastro della PAC potrebbe entrare in conflitto con il secondo. Un ulteriore motivo di interesse deriva dall'introduzione nella PAC di meccanismi di redistribuzione interna dei pagamenti diretti (la cosiddetta "convergenza interna"), con l'intento di assicurare una maggiore equità annullando o riducendo le divergenze tra agricoltori. Ma cosa succede all'efficienza tecnica delle aziende agricole in caso di redistribuzione degli aiuti? È plausibile che gli effetti negativi o positivi sull'efficienza si trasmettano alle aziende che non hanno mai ricevuto aiuti o che riceveranno un ammontare diverso rispetto al passato? Sono queste le altre domande alle quali lo studio ha cercato di rispondere e che ne caratterizzano l'innovatività, essendo il primo o uno dei pochi dei lavori metodologici esistenti che ha affrontato la questione.

La programmazione 2014-2020 e le scelte italiane sulla convergenza interna

Nella PAC 2014-2020, per consentire la convergenza verso un pagamento uniforme, sono state offerte tre diverse opzioni agli Stati membri: a) immediata convergenza con l'applicazione di un valore unitario uniforme per tutti i titoli (diritti all'aiuto) a partire dal 2015; b) graduale e piena convergenza entro il 2019 (modello ibrido); c) graduale ma parziale convergenza, mantenendo valori diversi per i titoli (modello "irlandese"). 
Quest'ultima è l'opzione scelta dall'Italia. Prevede che gli agricoltori con titoli di valore superiore a quello medio redistribuiscano al massimo il 30% del valore iniziale, mentre quelli con titoli con valori inferiori al 90% della media nel 2019 recuperino gradualmente un terzo del divario, assicurando che nessun titolo nel 2019 abbia un valore inferiore al 60% del valore medio dei titoli.

Analisi dei possibili scenari redistributivi

La ricerca ha analizzato tre scenari redistributivi: il modello irlandese, il pagamento uniforme per titolo (ovvero per "ettaro" essendo il numero di titoli pari agli ettari ammissibili) e il pagamento uniforme per unità di lavoro (Tabella 1). Quest'ultimo è stato analizzato per comprendere come influirebbe sull'efficienza un criterio di redistribuzione diverso dagli ettari, che tenga conto del contributo occupazionale delle imprese.

Per stimare i pagamenti diretti che discendono dall'applicazione del modello irlandese, è stato impiegato il "CAP2020-Simulation Tool", uno strumento iterativo realizzato dal CREA per simulare la redistribuzione dei pagamenti diretti tra tutte le aziende italiane (non solo quelle del campione) applicando i criteri previsti dal modello redistributivo.

I risultati dello studio evidenziano anzitutto che nel 2014 l'efficienza media delle aziende risultava pari a 0,75 (Tabella 2). In parole semplici, le imprese, in media, potrebbero potenzialmente aumentare l'output del 25%, e raggiungere quindi le imprese già collocate sulla frontiera produttiva, mantenendo gli stessi input. Su questo gap, intervengono fattori che impediscono le imprese di raggiungere la produzione ottimale. I pagamenti diretti sono tra questi ma non agiscono allo stesso modo e in modo trasversale. Mentre nelle aziende specializzate in seminativi, la loro influenza è negativa, in quelle zootecniche, gli effetti sono positivi.

Nelle altre aziende considerate, ovvero in quelle specializzate in orticoltura, coltivazioni permanenti e miste, gli aiuti non producono invece nessun effetto di rilievo. I pagamenti diretti generano quindi impatti significativi solo nei grandi beneficiari storici della PAC. Tuttavia, la direzione di questi effetti non è la stessa. La motivazione è stata individuata nell'entità dei costi intermedi mediamente sostenuti dalle aziende agricole, la cui incidenza è molto più elevata in quelle zootecniche. Pertanto, nelle aziende con maggiori costi e, verosimilmente, con maggiore difficoltà finanziarie legate alla necessità di sostenere quei costi, i pagamenti diretti rappresentano un valido aiuto per affrontare le problematiche finanziarie e rendere possibili miglioramenti dell'efficienza. Nelle altre, invece, i pagamenti diretti rappresentano, in sostanza, una rendita fondiaria che aiuta a nascondere o addirittura aggrava i problemi di inefficienza. Da questi risultati, emerge quindi una prima conclusione, ovvero che sottrarre risorse alle aziende in cui pagamenti diretti sono percepiti come una rendita acquisita e, al contempo, redistribuire le risorse liberate a favore di quelle con maggiori difficoltà potrebbe aiutare a migliorare l'efficienza tecnica del sistema agricolo.

Nel primo caso, infatti, si spingerebbero le aziende ad adottare processi più efficienti per produrre di più con gli stessi input in modo da compensare le "perdite" conseguenti alla diminuzione dei contributi. Nel secondo, si aiuterebbero le imprese in difficoltà, permettendo loro di coprire i costi mediamente più alti.

Da queste evidenze dipendono le conclusioni della seconda parte della ricerca. L'analisi dell'impatto dei vari scenari redistributivi sull'efficienza tecnica è stata condotta utilizzando i parametri stimati dal modello di regressione per determinare le variazioni di output associate a ciascun scenario e derivare nuovamente le frontiere produttive, una per ogni tipo di specializzazione, per tenere conto dei possibili spostamenti. Lo studio mostra come, nel modello irlandese, la redistribuzione produca effetti medi molto limitati, seppure positivi (Tabella 2). Nelle altre ipotesi redistributive, gli impatti sono più evidenti ma con segno diverso. Nel modello basato sul pagamento uniforme per ettaro, la redistribuzione migliora l'efficienza media, mentre in quello basato sul lavoro, si assiste ad una sua riduzione.

Le ragioni sono ricercabili nelle caratteristiche dei beneficiari verso i quali la redistribuzione si indirizza e nella differente intensità redistributiva dei modelli di convergenza interna. In quello irlandese, l'approccio conservativo, volto ad assicurare un passaggio graduale verso un pagamento uniforme, fa sì che le tendenze opposte generate dai pagamenti diretti sull'efficienza tecnica delle aziende specializzate in seminativi e di quelle zootecniche si neutralizzino. Gli altri modelli invece introducono cambiamenti significativi e producono per questo effetti amplificati. Ma mentre nel modello basato sul pagamento uniforme per ettaro la forte riallocazione in favore delle aziende zootecniche produce un effetto netto positivo sull'efficienza, in quello basato sul lavoro, la redistribuzione di risorse dalle aziende zootecniche verso le imprese con alta intensità di lavoro, meno influenzate dai pagamenti diretti, genera un effetto netto negativo.

Considerazioni conclusive

In definitiva, i risultati indurrebbero a concludere che l'applicazione di un pagamento uniforme per ettaro è, tra quelli analizzati, il metodo che consente di accrescere l'efficienza complessiva di sistema. Tuttavia, anche in questo caso, la redistribuzione non è senza conseguenze negative. Al di là dell'effetto netto, il rischio è, infatti, che, qualunque sia il criterio adottato, si penalizzino determinate categorie di impresa in termini di efficienza, assegnando o troppo alti o troppo bassi livelli di aiuto, e che queste penalizzazioni siano più che altro effetti inattesi di determinate scelte criteriali, piuttosto che una conseguenza calcolata di strategie coordinate volte al perseguimento di obiettivi generali. Del resto, la maggiore equità, alla base della redistribuzione, non dovrebbe essere intesa banalmente come sottrarre a chi ha di più per dare a chi ha meno, senza alcuna distinzione. Pericolosi sarebbero, inoltre, tutti quei criteri che, nel tentativo di perseguire dati obiettivi, come quello di accrescere l'occupazione, privilegino imprese che già forniscono un più alto contributo. Così facendo, non solo si potrebbero avere effetti negativi sull'efficienza, come mostrato dallo studio, ma si penalizzerebbero quelle realtà che, per ragioni che esulano dalle scelte imprenditoriali, non sarebbero in grado di fornire quel contributo senza un adeguato supporto, con la conseguenza inoltre di vedere traditi gli obiettivi iniziali. Per questi motivi, lo studio conclude suggerendo ai responsabili di politica di preferire, ad una strategia di redistribuzione indiscriminata, un sistema più mirato rivolto a categorie specifiche e mosso da obiettivi ben definiti, quali, ad esempio, mantenere l'agricoltura nelle aree più svantaggiate, dove l'inefficienza è il risultato delle difficili condizioni operative, o sostenere le imprese con maggiori difficoltà. In pratica, un sistema più "accoppiato" e coerente con le altre politiche di sviluppo.

Riferimenti
Bonfiglio A., Henke R., Pierangeli F., Pupo D'Andrea M.R., Effects of redistributing policy support on farmers' technical efficiency, Agricultural Economics, pubblicato online il 10 dicembre 2019, in corso di stampa, https://doi.org/10.1111/agec.12556. Disponibile al seguente link: https://onlinelibrary.wiley.com/doi/full/10.1111/agec.12556

 
 

Andrea Bonfiglio
CREA - Centro di ricerca Politiche e Bioeconomia

 
 

PianetaPSR numero 88 febbraio 2020