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Monitoraggio

I PSR 2014-2020 al giro di boa e i rischi Coronavirus

Il Rapporto di monitoraggio strategico realizzato dalla RRN fa un bilancio della programmazione alla fine del 2018, ideale "giro di boa" della programmazione. Il particolare contesto in cui il documento viene pubblicato porta anche ad alcune considerazioni circa le conseguenze dell'epidemia di Coronavirus sulla programmazione stessa. 

Fare un bilancio, seppur parziale, della programmazione dello sviluppo rurale 2014-2020 è una operazione complicata. Le fasi di avvio sono state lente, si sono registrati numerosi problemi di ordine procedurale infine l'emergenza COVID-19 ridefinirà regole e obiettivi delle risorse PSR ancora disponibili. 

Partendo da queste premesse, nel lavoro "I PSR 2014-2020 al giro di boa. Rapporto di monitoraggio strategico al 31/12/2018" la RRN riflette sullo stato di avanzamento dei programmi non solo dal punto di vista finanziario ma prendendo in considerazione anche i primi risultati (gli output) dell'attuazione. L'esercizio svolto parte dai dati dei Rapporti annuali di attuazione (RAA) - unici dati uniformi disponibili per tutti i programmi - analizzandoli in relazione alle Focus area (gli obiettivi specifici) della programmazione 2014-2020. Accanto alle riflessioni di ordine generale sono stati svolti due approfondimenti relativi ad interventi, per diverse ragioni, iconici della politica di sviluppo rurale: la misura 10 che finanzia gran parte degli interventi agroambientali e gli interventi per gli strumenti finanziari che faticano ad imporsi come strumento di azione.

Chiude il lavoro una riflessione sul sistema di monitoraggio potenziato delle RAA, proposto dalla Commissione europea per verificare i risultati raggiunti dai PSR. L'analisi svolta evidenza quanto complesso sia il sistema di monitoraggio messo a punto (metodologicamente e per gli indicatori proposti) e quanto poco restituisca in termini di informazioni sullo stato di attuazione e le relative problematiche incontrate.

Quest'ultima riflessione permette di anticipare una degli aspetti messi in evidenza dal lavoro: è complicato avere un quadro dello stato di avanzamento dei programmi dal punto di vista dei risultati. Senza entrare in questioni tecniche è bene considerare che la struttura proposta dalla Commissione europea non permette la ricostruzione dell'attuazione per azione e misura e nello stesso tempo l'avanzamento per focus area è riferito ad indicatori di non semplice costruzione (e in alcuni casi pienamente attinenti). 

Lo stato di avanzamento dei programmi

L'attuazione finanziaria dei Programmi, nel complesso, è ancora lenta. I pagamenti riferiti al 2018 sono pari al 28,6% del totale programmato, circa 6 miliardi di euro, a fronte dei circa 21 programmati nel settennio. L'attuazione finanziaria evidenzia, a livello di singoli programmi, una situazione in chiaroscuro: risultati molto positivi, sensibilmente superiori alla media per la PA di Bolzano (oltre il 50%) e il Veneto (43%), a cui fanno da contro-altare, gli avanzamenti di quasi tutti gli altri programmi. 

Fonte: RAA al 31/12/2018

Anche il livello di avanzamento della spesa per misura è molto disomogeneo. Le Misure a superficie sono quelle che mostrano un maggior "tiraggio" nella realizzazione della spesa. Tra queste la M13 - Indennità zone soggette a vincoli naturali è l'unica a registrare un avanzamento superiore al 60% delle risorse programmate, seguita dalla M11 - Agricoltura biologica con circa il 51%. A queste si aggiunge la Sottomisura 17.1 del Programma Nazionale (Gestione del rischio, che prevede l'emanazione di avvisi pubblici di tipo annuale relativi a ciascuna campagna assicurativa). Tuttavia, la M4 - Investimenti in immobilizzazioni materiali, nonostante presenti un avanzamento di circa il 21%, è in assoluto la misura che ha realizzato la maggiore spesa, contribuendo per circa un quinto alla spesa totale realizzata a livello nazionale. 

Fonte: RAA al 31/12/2018

Piuttosto lenta è l'attuazione di tutte le misure che prevedono procedure complesse legate a progettualità integrata e condivisa (M16 - cooperazione, il Leader), mentre altre presentano uno scarso avanzamento (M9, M7 e M2) dovuto, in alcuni casi, a specifiche problematiche legate alla natura della misura stessa. Ha giocato un ruolo rilevante, ad esempio, la non chiara individuazione dei beneficiari e le modalità di selezione degli organismi di consulenza legati alla M2 - Servizi di consulenza alle aziende agricole (soprattutto nei primi anni di avvio dei programmi); oppure le difficoltà legate all'applicazione della nuova normativa in materia di appalti pubblici assieme a quelle di natura procedurale e di governance relative alla Misura 7, in particolare per gli interventi legati alla banda ultra larga. 

Con riferimento alle singole Focus Area, l'attuazione finanziaria riferita a ognuna di queste mostra anch'essa delle sensibili differenze. Si va da un valore massimo di avanzamento del 40,7%, espresso dalla Priorità 4 Preservare, ripristinare e valorizzare gli ecosistemi connessi all'agricoltura e alla silvicoltura (FA 4ABC) a cui si deve oltre la metà della spesa totale, a un minimo di alcune delle Focus area della priorità 5 legate ai Cambiamenti agro-climatici-ambientali realizzata (5B - Rendere più efficiente l'uso dell'energia nell'agricoltura e nell'industria alimentare; e 5C- Favorire l'approvvigionamento e l'utilizzo di fonti di energia rinnovabili, sottoprodotti, materiali di scarto e residui e altre materie grezze non alimentari ai fini della bioeconomia).

La scarsa attuazione per queste FA è attribuibile, da un lato, alla tardiva emanazione dei bandi e alle successive proroghe nelle scadenze degli stessi a che spesso caratterizzano le cosiddette misure ad investimento, ma nel caso specifico, anche a particolari situazioni estranee ai meccanismi di attuazione dei programmi. Ad esempio, il cambiamento delle politiche nazionali per il settore energetico che ha portato a una graduale diminuzione nel regime degli incentivi che, probabilmente, ha influito in maniera negativa sulla scelta degli imprenditori di investire nella realizzazione di impianti per la produzione di energie rinnovabili (FA 5C).

Per quanto riguarda l'avanzamento fisico i dati (indicatori output) i risultati sono in linee con quelli di spesa sia a livello medio sia a livello regionale. La figura di seguito riportata sintetizza l'avanzamento dei principali indicatori di risultato, tra cui i circa 5 milioni di ettari e le oltre 111 mila aziende interessate da sostegno pubblico.

Fonte: RAA al 31/12/2018

Il performance framework

Il 31 dicembre 2018 ha segnato un importante momento di "verifica" dei risultati raggiunti dai Programmi. I diversi PSR sono infatti stati oggetto di verifica attraverso l'analisi dei target intermedi (milestones) previsti per ciascuna Priorità. Per i Programmi italiani, la verifica dell'efficacia dell'attuazione (Performance Framework) ai fini della assegnazione della riserva di efficacia, ha evidenziato che 6 Programmi non hanno raggiunto i target intermedi previsti su tutte le priorità. Da ciò ne è derivata una mancata assegnazione di "risorse di efficacia" pari a circa 93 milioni di euro di spesa pubblica (47, 2 M€ di quota FEASR), corrispondenti a circa il 7,2% degli oltre 1.200 milioni previsti.

I PSR 2014-2020 alla prova del Covid - 19

Il rapporto sullo stato di avanzamento dei Programmi di sviluppo rurale 2014-2020 ci ha restituito un quadro problematico dell'attuazione dei programmi perlopiù legato a questioni di ordine procedurale che hanno rallentato l'attuazione degli stessi.

Non sono ancora disponibili i dati delle RAA 2019, ma i report di avanzamento della spesa pubblicati periodicamente sul sito della RRN, indicano la crescita degli impegni e, soprattutto, quella dei pagamenti alle imprese. Il naturale avanzamento dei programmi deve però superare una nuova prova, quella dell'emergenza del Coronavirus che potrebbe determinare ulteriori rallentamenti nella gestione di tutti le operazioni legate ai programmi dalla emanazione dei bandi ai controlli in loco. 

Stati membri e Commissione europea stanno lavorando alla definizione di un quadro di regole straordinarie che permetta, tenuto conto delle numerose difficoltà emerse, la chiusura dei programmi 2014-2020. Nello stesso tempo sarà utili ragionare su come le risorse ancora disponibili possano contribuire a fronteggiare l'emergenza. In particolare, come suggerisce la Commissione europea stessa (lettera Commissario agli SM) sarà opportuno rinnovare le misure ad investimento per permettere alle aziende di adattarsi alle nuove esigenze di processo come l'adeguamento degli ambienti di lavoro al distanziamento sociale, il reperimento e la gestione della manodopera, la gestione della logistica, ecc.

Le esigenze emerse in questa fase potranno essere, inoltre, l'occasione di rilancio per le misure di sviluppo locale legate alla priorità 6 per supportare la gestione dell'emergenza e garantire operazioni legate al benessere delle collettività rurali. Il rapporto mette in evidenza come siano proprio queste misure a soffrire nelle fasi di attuazione, dall'emergenza Covid-19 potrebbero arrivare nuovi spunti per la gestione di interventi finalizzati al migliorare il contesto in vive e opera una grossa fetta della popolazione italiana.

Non da ultimo l'attuale contesto che permette di sperimentare nuovi approcci di intervento e nuove modalità di gestione delle misure esistenti nei programmi finalizzati da un lato a cogliere i nuovi fabbisogni emersi, dall'altro a verificarne la fattibilità in vista del prossimo periodo di programmazione.

 
 

Serena Tarangioli, serena.tarangioli@crea.gov.it
Antonio Papaleo, antonio.papaleo@crea.gov.it 
Elaborazioni grafiche a cura di Marta Striano, marta.striano@crea.gov.it

 
 

PianetaPSR numero 90 aprile 2020