PAC post 2020, la conoscenza e l'innovazione volano dei processi di sviluppo

Nel novembre 2019, sono stati resi pubblici i policy brief frutto del lavoro di un tavolo tecnico organizzato dal MIPAAF e composto da esperti della Rete Rurale Nazionale, al fine di supportare la redazione del futuro Piano Strategico Nazionale (PSN) della PAC post-2020.

L'attenzione rivolta da parte della Commissione europea ai temi della conoscenza e dell'innovazione nel periodo 2014 -2020 è stata confermata anche nel prossimo settennio. 

Nel documento preparatorio (COM(2017) 713 final) del 2017 è sottolineato che "non solo la tecnologia ma anche l'accesso a nuove conoscenze solide e pertinenti non è affatto uniforme in tutta l'Unione .... Per contro, la capacità della PAC di aumentare il flusso di conoscenze tra partner provenienti da varie parti dell'UE offre un forte valore aggiunto che permetterà di ridurre i costi, aumentare l'impatto dei finanziamenti dell'UE e accelerare l'innovazione nelle diverse parti dell'UE."

In coerenza, la proposta di regolamento affianca agli obiettivi di redditività e sostenibilità ambientale e sociale un obiettivo trasversale, che promuove la conoscenza, l'innovazione e la digitalizzazione nel settore agricolo e nelle aree rurali. Essa sottolinea il ruolo fondamentale svolto dalsistema della conoscenza e innovazione in agricoltura (AKIS, secondo la denominazione inglese) per raggiungere l'obiettivo suddetto e sottolinea l'importanza di includere nel processo di programmazione una descrizione dettagliata dell'AKIS, dei suoi attori - con particolare riferimento ai servizi di consulenza aziendale (art. 13 proposta di regolamento) - e delle sue strutture e modalità di funzionamento.

Partendo da questi presupposti è stato sviluppato il policy brief sul sistema di conoscenza e innovazione per l'agricoltura italiana che, nella prima parte ha provato a descriverne le caratteristiche salienti e nella seconda parte ha avviato un primo percorso di analisi dei risultati dell'attuale periodo di programmazione su formazione, consulenza, innovazione e ricerca.

Va segnalato che la disponibilità di informazioni sulla materia che si tratterà di seguito per il sistema agroalimentare è scarsa e poco organica. Le statistiche ufficiali rilevano sistematicamente soltanto dati economici e di impiego del personale nell'ambito della ricerca scientifica e pochissime informazioni sulla formazione scolastica e professionale, disomogenee e non articolate per comparti. L'investimento in innovazione è poco analizzato sia in termini di esigenze che di interventi realizzati. Anche il monitoraggio delle azioni finanziate dalle politiche europee non è agevole a causa della disomogeneità dei dati e della loro parzialità. Nel caso di un ulteriore cospicuo investimento europeo e nazionale per il futuro, questo è un aspetto di debolezza molto importante perché impedisce di fare analisi sugli effetti delle azioni e sulle esigenze degli attori.

Uno degli aspetti che gli esperti della materia evidenziano sempre quando si tratta di descrivere e valutare l'AKIS è la grande variabilità nel tempo e nello spazio, in quanto esso è mutato con l'evoluzione dell'agricoltura e del sapere e ha numerose modalità di espressione e di organizzazione nei diversi territori rurali. Si tratta di un insieme di competenze e attività differenti che fanno riferimento sia al livello istituzionale nazionale (ministeri) sia a quello regionale, con i diversi assessorati coinvolti nelle politiche formative, agricole, di coesione, di sviluppo economico, ecc. Il tutto si svolge nel quadro delle politiche comunitarie, che forniscono l'indirizzo strategico, il quadro normativo generale e gran parte delle risorse disponibili. Le Regioni, comunque, sono l'istituzione che ha il maggior ventaglio di ruoli e competenze nell'ambito del sistema della conoscenza e dell'innovazione per l'agricoltura: la consulenza/divulgazione e la formazione sono di loro esclusiva responsabilità sin dalla istituzione ufficiale delle Regioni stesse e dalle prime deleghe assegnate negli anni '70; la ricerca è invece diventata materia di legislazione concorrente solo con la modifica del Titolo V della Costituzione avvenuta nel 2001.  

Non sempre, però, questo insieme viene opportunamente supportato da risorse economiche adeguate e costanti. Ad esempio, la situazione che si è andata delineando negli ultimi anni mostra una progressiva diminuzione della spesa per ricerca e sviluppo (Fig. 1) e un andamento incostante della spesa regionale per assistenza tecnica, ricerca e sperimentazione (fig. 2), anche se negli ultimi 15 anni essa si è sempre mantenuta in termini assoluti ad un valore doppio della spesa per R&S.

I soggetti competenti in materia di produzione e diffusione di conoscenza e innovazione in Italia possono essere raggruppati in quattro macro-aree: 

La ricerca pubblica nell'agroalimentare viene prevalentemente realizzata in Italia da tre soggetti distinti per natura ed emanazione giuridica: l'Università, che si articola in tutto il territorio nazionale in Facoltà, Dipartimenti o Scuole attinenti al tema; il Consiglio nazionale delle ricerche (CNR), con il Dipartimento di Scienze bio-agroalimentari articolato in istituti dislocati nell'intero territorio nazionale; il Consiglio per la ricerca in agricoltura e l'analisi dell'economia agraria, articolato in 12 Centri di ricerca anch'essi dislocati nell'intero territorio nazionale. Altri soggetti nazionali e regionali occupano solo quota parte della propria attività a favore dei temi agroalimentari; esistono poi pochi enti di ricerca pubblici di natura locale, ma negli ultimi tempi sono diminuiti perché sono diventati di natura privata o sono stati chiusi. La ricerca privata per l'agroalimentare riguarda invece in particolar modo le imprese del settore industriale - alimentare o di altri comparti (chimico, meccanico ecc.) - che producono presidi e strumenti anche per l'agricoltura. 

A fronte di tale ricchezza di attività, prodotti ed eccellenze, la ricerca italiana si trova, però, ancora ad affrontare alcune questioni rilevanti non risolte, legate prevalentemente alla mancanza di un coordinamento strategico e da una governance unica, che rischia di produrre una sovrapposizione negli ambiti di ricerca e nelle attività di sviluppo, oltre che una dispersione delle già esigue risorse economiche disponibili. In secondo luogo, la ricerca italiana presenta alcune criticità a livello micro, come la scarsa propensione a realizzare ricerca basata sulle reali esigenze degli operatori e dei contesti socio-economici di riferimento, sulle problematiche specifiche legate al territorio o finalizzata a cogliere le opportunità che possono derivare dalle norme o dai cambiamenti del mercato.

L'ambito consulenza e divulgazione comprende numerose tipologie di attività rivolte alle imprese agricole e forestali e alle PMI con particolare riferimento a quelle di prima trasformazione o distribuzione alimentare. Il contenuto dell'attività va dal tradizionale supporto all'attuazione dei processi tecnici e delle eventuali riconversioni produttive, al sostegno all'adeguamento normativo, fino ad arrivare all'introduzione nell'attività di impresa di servizi alla collettività. Insomma, tutti quei percorsi che accompagnano l'adozione delle innovazioni. Anche in questo caso, ci troviamo di fronte una grande varietà di soggetti, come le Organizzazioni di categoria, le strutture organizzate per tipologia di prodotto (le Associazioni dei produttori), le Cooperative (di I e II livello), gli studi libero professionali, che si sommano alle strutture pubbliche ancora attive. Alcuni Assessorati hanno infatti mantenuto questa competenza (Valle D'Aosta, Campania e Sicilia), mentre alcune Regioni svolgono attività di servizio attraverso proprie strutture tecniche o strutture private controllate.  A questi soggetti, negli ultimi anni, si sono aggiunti anche professionalità non tradizionali (ingegneri, animatori sociali, consulenti del lavoro ecc.) a supporto di ambiti economici, tecnici e sociali nuovi.

La consulenza alle imprese in Italia è molto più soggetta alla presenza di finanziamenti specifici e di progetti dedicati rispetto ai segmenti della ricerca e della formazione e quindi, in epoche di diminuzione di fondi pubblici o di efficientamento delle strutture, i servizi di consulenza vengono sempre considerati di non primaria necessità sia a livello pubblico che dalle organizzazioni di aggregazione di imprese e territori. Ne deriva una periodica carenza o un drastico ridimensionamento che priva la larga fascia di imprese agricole piccole e medie di un riferimento tecnico indispensabile per innovare e razionalizzare i processi produttivi e gestionali.

La terza componente dell'AKIS, la formazione, deve affrontare una sfida importante nel conteso italiano, caratterizzato da un basso livello di istruzione e un'elevata età degli addetti; oltre il 60% dei capi azienda ha infatti al massimo la licenza di scuola media inferiore e meno dell'8% è costituito da laureati. 

L'offerta di formazione e istruzione in Italia fa riferimento a livelli istituzionali differenti, con conseguenti difficoltà a recuperare dati omogenei per anno e tipologia di contenuto. In particolare, per la formazione professionale, che ha una forte caratterizzazione regionale, non sono disponibili dati di dettaglio sui corsi relativi al settore agricolo, zootecnico, forestale ed ittico. Per quanto riguarda l'istruzione superiore, invece, si rilevano livelli molto bassi di diplomati nel settore disciplinare di riferimento rispetto agli altri ambiti, pari allo 0,7% dei diplomati negli istituti professionali per l'agricoltura e l'ambiente e al 1,2% negli istituti tecnici agrari (ISTAT, 2015). La formazione universitaria, infine, presenta un articolato ventaglio di opportunità soprattutto per quanto riguarda il settore agrario, ma anche per quelli veterinario e forestale. È presente su tutto il territorio nazionale, con 53 Università e 319 corsi di laurea dell'area Scienze agrarie e veterinarie nell'a.a. 2018-2019. 

Esiste poi un altro ambito particolare di formazione, forse poco valorizzata in Italia, costituito dalla formazione continua che può essere realizzata utilizzando la Misura 1 del PSR (par. 1.1.2), le risorse del FSE e i Fondi Interprofessionali.  Per quanto riguarda questo ultimo strumento, la formazione messa in campo riguarda un numero contenuto di addetti del settore agricolo, anche per la scarsa conoscenza di molte imprese delle opportunità offerte da questi Fondi. Sono, infatti, ancora poche le imprese del settore che hanno aderito ai Fondi interprofessionali (118.728; il 10% del totale delle imprese ISTAT, 16% del totale imprese registrate presso CCIAA); si tratta soprattutto delle imprese più stabili e di dimensione medio-grande, con circa il 10% di dipendenti a tempo indeterminato.  

Tra le criticità per questo ambito possono essere segnalate la tendenza a riprodurre meccanismi consolidati di analisi dei bisogni formativi, basati sull'individuazione di figure professionali e/o contenuti specialistici piuttosto che su nuove competenze per profili già esistenti, e l'utilizzo di metodi e strumenti troppo tradizionali, che mal rispondono alle esigenze di flessibilità e concretezza proprie soprattutto degli adulti. 

Infine, anche per quanto riguarda le tecnologie avanzate di supporto, che comprendono servizi come le analisi chimico-fisiche, le reti agrometeorologiche, le tecnologie dell'informazione e della comunicazione, ecc. la situazione è differenziata nel territorio nazionale. Ed anche in questo caso è difficile avere un quadro esaustivo per la mancanza di fonti coordinate. Particolare attenzione, in vista del prossimo periodo di programmazione dei fondi comunitari, andrebbe posta sulla scarsa diffusione dei moderni strumenti di informazione e comunicazione nei territori rurali e fra le imprese agricole e forestali, che va dal 72% di utilizzo della provincia di Bolzano al 7% della Puglia (ISTAT, SPA 2016). 

Nell'insieme, quindi, il nostro sistema della conoscenza e dell'innovazione appare variamente articolato e, a fronte di diversi punti di debolezza evidenziati, presenta anche una ricca articolazione sul territorio e un ventaglio di attori e di servizi che potrebbero far fronte in maniera efficacia alle esigenze delle imprese e alle sfide della nuova fase che stiamo per avviare. Tuttavia, rimane evidente una mancanza di coordinamento all'interno di alcune componenti e, soprattutto, tra le diverse componenti, che spesso lavorano per compartimenti stagni riducendo l'efficacia del proprio intervento e quella del sistema del suo complesso.

Un primo aspetto positivo degli interventi effettuati in Italia in attuazione della prima priorità del reg. 1305/2013 sullo sviluppo rurale riguarda il sostanziale incremento di risorse finanziarie rispetto al precedente periodo di programmazione.  Al 30/06/2019 la spesa pubblica programmata totale è pari a circa 730 milioni di euro con un aumento del budget di circa il 70% soprattutto per le azioni rivolte alla consulenza e all'innovazione (109% e 91%). Si tratta di circa il 4% della spesa pubblica complessiva dei PSR italiani, una buona percentuale anche rispetto alla media europea che si attesta al 3,6% (Guzzo novembre 2019).

La figura che segue mostra la situazione per Regione ed evidenzia come Veneto, Emilia Romagna, Piemonte e Puglia siano le Regioni con un maggior investimento in valori assoluti seguite da Campania e Toscana.

Le azioni che contraddistinguono le politiche di sviluppo rurale riguardano gli ambiti dell'informazione e della formazione (Misura 1 dei PSR), della consulenza (Misura 2) e della promozione e diffusione dell'innovazione (Sottomisure 16.1 e 16.2).

Le prime, anche se con sottolineature diverse negli anni, sono tradizionali per le politiche di sviluppo rurale; esse consentono il finanziamento di iniziative di confronto e animazione, di strumenti informativi a stampa, digitali e/o web, di attività formative per la crescita culturale e tecnica rivolti essenzialmente a imprese del sistema agroalimentare. Una caratterizzazione di questa fase è l'attenzione alle esigenze specifiche articolate per gruppi produttivi e territori, la predilezione per il confronto fra addetti (scambi e visite) e per la verifica operativa di novità tecnologiche o organizzative (dimostrazione).

A dicembre 2019 le risorse pubbliche programmate ammontano a 233 milioni di euro circa; le risorse attribuite alle azioni avviate sono pari a 83 M€, mentre la quota di spesa programmata ancora da attribuire è del 63%, pari a circa 146 M€. 

Rispetto ai contenuti, il grafico riportato di seguito evidenzia come la competitività ed in particolare l'efficienza aziendale è l'obiettivo principale della Misura 1 seguito dalla tutela degli ecosistemi.

Uno dei punti di forza dell'attività di informazione/formazione è la sua solidità procedurale, la presenza di strutture specializzate in ogni Regione, il discreto numero di utenti. Una debolezza invece riguarda le metodologie utilizzate più tradizionali (corsi, seminari, convegni; in genere in presenza) e poco innovative (a distanza, di accompagnamento sul lavoro ecc.).

Il sostegno finanziario alla consulenza riguarda attività di supporto, assistenza, accompagnamento alle imprese agricole e forestali per migliorare la loro performance globale (ambientale, economica e sociale) e per sostenerle nell'attuazione di alcuni obblighi previsti dalla normativa europea relativi alla tutela ambientale, alla sicurezza sul lavoro, al trattamento dei rifiuti ecc. Una parola chiave di questo intervento è stata "tailor made" ossia la necessità di offrire un supporto quanto più possibile personalizzato alle imprese che usufruiscano del finanziamento.

Al luglio 2019 le Regioni italiane hanno assegnato globalmente alla Misura 2 circa 147 milioni di euro riducendone il finanziamento del 53% rispetto a quanto previsto ad avvio del periodo di programmazione. La motivazione risiede nella complessità procedurale dell'attuazione e in alcune scelte operate dalla Commissione europea relativamente alle modalità per la scelta dei beneficiari e dei relativi finanziamenti (gara d'appalto). La modifica regolamentare intervenuta solo a fine 2018 ha consentito all'intervento di ripartire, ma la sua capacità di azione è stata fortemente ridimensionata.

Sia le azioni di Informazione/formazione che quelle di consulenza hanno sofferto molto delle complessità procedurali e soprattutto delle rigidità dei processi attuativi tipici degli interventi finanziari a beneficio dello sviluppo rurale. La possibilità di adattare rapidamente le azioni previste ad esigenze emergenti, di coinvolgere profili professionali diversificati, di scegliere contenuti più vicini alle esigenze consentirebbero alle azioni finanziate di essere più coerenti con gli obiettivi stessi del regolamento e dei PSR.

Le iniziative di promozione dell'innovazione incluse nella Misura Cooperazione sono state una delle novità delle politiche di sviluppo rurale con particolare riferimento al sostegno finanziario all'European Innovation Partnership per la produttività e la sostenibilità e ai progetti dei Gruppi Operativi, strumenti di attuazione dell'iniziativa. Finalità dell'EIP AGRI è promuovere la diffusione dell'innovazione:

Grazie al continuo monitoraggio realizzato dalla Rete rurale nazionale, sono disponibili dati di attuazione aggiornati rispetto a quelli riportati dal policy brief AKIS. Ad aprile 2020, sono stati selezionati e finanziati progetti per 541 Gruppi Operativi, pari ad uno stanziamento complessivo di circa 182 milioni di euro arrivando così a circa l'86% dei GO previsti ad avvio della programmazione. Le Regioni attive sono attualmente 14, ma altre 6, nel corso del 2020, selezioneranno i propri progetti.

Per i dettagli dell'attuazione del EIP AGRI in Italia si rimanda ad altre analisi realizzate sia su Pianeta PSR che su altre riviste, in questa sede si propone la distribuzione delle tematiche affrontate dai GO articolata per priorità dello sviluppo rurale evidenziando come gli aspetti legati alla performance economica delle imprese siano predominanti nelle scelte dei partenariati dei progetti.

Le azioni appena descritte sono senz'altro le più riuscite fra quelle relative al sistema della conoscenza e dell'innovazione promosse dallo sviluppo rurale: tanti progetti, buoni finanziamenti, ampio coinvolgimento di soggetti (il dato disponibile relativo a 351 GO indica circa 3000 partecipanti).

Questo periodo di programmazione ha consentito di rodare l'approccio e di far emergere anche qualche difficoltà legata alla corretta individuazione dei bisogni delle imprese e alla reale interattività dei partenariati; sostanzialmente occorrerebbe promuovere un maggiore protagonismo della base produttiva e modalità più efficaci di diffusione delle innovazioni. Nota di debolezza, infatti, è lo scarso coinvolgimento nei partenariati dei GO dei professionisti della consulenza e dell'animazione (dovuta forse anche alla difficile partenza della Misura 2) che sono centrali proprio per le attività di adozione e diffusione delle novità tecnologiche, organizzative e sociali. 

Le politiche europee di sostegno alla conoscenza e all'innovazione per l'agroalimentare non riguardano soltanto lo sviluppo rurale e il Fondo di finanziamento dedicato, il FEASR. All'innovazione, alla formazione e alla ricerca sono dedicati anche altri interventi:

Il FESR ha dedicato una quota importante del finanziamento alle azioni di ricerca e innovazione da attuare secondo l'approccio della Smart Specialization Strategy con risorse programmate pari a circa 6.000 milioni di euro a beneficio dei settori produttivi centrali dell'economia italiana. In questo ambito è considerata nodale anche l'industria alimentare che è stata una delle priorità di azione dei Programmi Operativi Regionali e del Programma Operativo Nazionale. Non sono note informazioni di attuazione articolate per ambito economico.

La partecipazione della ricerca italiana al Programma quadro Horizon 2020 è stata buona, il Paese si colloca al quinto posto per finanziamenti ricevuti. L'ambito relativo alla ricerca per l'agroalimentare riguarda la Societal Challenge 2 "Food Security, sustainable agriculture and forestry, maritime and inland water research and the bioeconomy". Le istituzioni di ricerca italiane pubbliche e private, a metà 2019, avevano beneficiato di 225 milioni di euro partecipando a 241 progetti di cui 52 con il ruolo di coordinatore. Netto il miglioramento rispetto alla partecipazione italiana al precedente Programma Quadro della ricerca.

La situazione che l'agricoltura italiana ha dovuto affrontare in questo periodo di emergenza COVID-19 ha messo in evidenza la fragilità del settore, soprattutto per quanto riguarda alcuni comparti o alcune tipologie di aziende che, per dimensioni economiche e/o fisiche, per relazioni più o meno deboli all'interno delle filiere o, ancora, per la posizione geografica e l'infrastrutturazione del territorio, hanno subito maggiori conseguenze negative. Per far fronte a queste situazioni difficili, oltre che per introdurre più in generale innovazioni finalizzate a migliorare il tessuto produttivo dal punto di vista agronomico, tecnologico, organizzativo, ecc. occorre rafforzare sicuramente l'AKIS a livello nazionale, regionale e locale.

Un sistema della conoscenza e dell'innovazione più vicino ai problemi delle imprese e capace di rispondere in modo differente in base alle specifiche esigenze e alle sfide poste dalla necessità di andare verso un'Europa più sostenibile è sicuramente un obiettivo da perseguire. Lavorare partendo da un maggiore coordinamento tra le componenti e un maggiore legame con gli obiettivi di politica potrebbe essere la strada giusta.

Francesca Giarè, Anna Vagnozzi

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