Tra agosto 2019 e ottobre 2020, un consorzio europeo formato da ADE, CCRI - University of Gloucestershire, CREA-PB e ÖIR GmbH ha effettuato uno studio per valutare l'impatto della PAC 2014-2020 sul sistema della conoscenza e dell'innovazione (AKIS) nei settori agricolo e forestale e nelle zone rurali. La valutazione riguarda tutti gli Stati membri dell'UE-28, con uno specifico focus su 8 di essi, fra cui l'Italia. Lo studio analizza le attività sostenute dai Programmi di Sviluppo rurale, con particolare attenzione alle misure 1, 2 e 16 (Reg. CE 1305/2013), quelle relative al sistema della consulenza aziendale (FAS) e all'applicazione delle condizionalità (Reg. CE 1306/2013), e quelle connesse alle organizzazioni comuni di mercato (Reg. CE 1308/2013) e alle pratiche di greening dei pagamenti diretti (Reg. CE 1307/2013).
I risultati danno evidenza di una PAC che contribuisce sicuramente a strutturare e sviluppare i sistemi della conoscenza e dell'innovazione (AKIS) negli Stati membri europei, ma solo in misura modesta o marginale rispetto alle dotazioni complessive dei Programmi. Inoltre, emerge la mancanza di un modello tipico di attuazione degli strumenti della PAC per l'AKIS.
Il motivo è ascrivibile a due cause principali. La prima riguarda la diversità dei sistemi europei della conoscenza e dell'innovazione in agricoltura, che sono riflesso dei contesti storici, culturali, legali e istituzionali di riferimento, nonché espressione delle priorità attuali delle politiche (europee e nazionali), delle risorse disponibili e delle specifiche esigenze economiche, sociali e ambientali in ciascuno stato membro o regione.
Inoltre, le modalità con cui vengono attuati i diversi strumenti e modalità di intervento della PAC (M1, M2, M16, sistema di consulenza aziendale FAS e altre misure specifiche) sono molto eterogenee e questo, certamente, ne condiziona la capacità di influenzare gli AKIS.
Queste diversità di strutturazione degli AKIS e di implementazione della PAC rendono assai difficile una quantificazione degli impatti su scala europea. Tuttavia, i risultati della valutazione sono complessivamente positivi: in alcuni Stati membri, il contributo finanziario della PAC è essenziale per il funzionamento dell'AKIS, mentre in altri sono piuttosto le tipologie di obiettivi e strumenti a incoraggiare il miglioramento e il funzionamento del sistema.
L'impatto del FAS sull'AKIS spazia da quasi zero (FAS preesistente) a significativo (PAC utilizzata per la ristrutturazione del sistema e dei servizi di consulenza) e, in generale, emerge che, laddove necessario, il suo finanziamento è assicurato attraverso la misura 2 (M2) dello sviluppo rurale.
Lo studio evidenzia che, seppur con notevoli margini di miglioramento, gli strumenti e le misure della PAC, nel loro complesso, permettono di soddisfare le esigenze di conoscenza rilevanti per l'agricoltura e la silvicoltura, sia su temi tradizionali, che tecnici/economici, sia sulle nuove sfide sociali e ambientali, contribuendo a sensibilizzare gli agricoltori anche su temi che, generalmente, riscontrano minore interesse. Il sostegno allo sviluppo rurale include nuove attività, come le visite e gli scambi a livello di azienda agricola, la formazione dei consulenti e la creazione e il funzionamento dei gruppi operativi del PEI. Dai risultati dello studio, si evince inoltre che l'obbligo di fondare la strategia dei PSR sulle analisi dei fabbisogni consente di orientare meglio le scelte e le priorità degli Stati Membri/Regioni in materia di sostegno al sistema della conoscenza.
Nonostante questo ampliamento del quadro regolamentare della PAC, si evidenziano ancora dei limiti, soprattutto dal punto di vista finanziario. Ciò è in parte dovuto alla complessità e agli oneri amministrativi legati all'attuazione degli strumenti e delle misure di pertinenza. Inoltre, in assenza di specifici incentivi, molti Stati membri si concentrano solo sui requisiti obbligatori nell'ambito della condizionalità e del greening, vanificando di fatto lo sforzo programmatico finalizzato al miglioramento degli AKIS.
Alla fine del 2019, i tassi di spesa delle misure di pertinenza dello sviluppo rurale risultano piuttosto contenuti (31% sulla misura 1, 17% sulla misura 2 e 18% sulla misura 16) rispetto all'insieme di tutte le misure dei PSR (53%), confermando la possibile presenza di oneri amministrativi. Questi ultimi risultano abbastanza trascurabili per i beneficiari della formazione (M1) e della consulenza (M2), poiché la maggior parte dei costi per l'accesso e l'utilizzo di questi fondi sono sostenuti dagli organismi intermedi (organismi di formazione e di consulenza). La misura 16, invece, presenta indubbiamente degli oneri amministrativi per gli imprenditori agricoli, in termini di apprendimento di nuovi approcci e modalità di gestione dei processi di innovazione. Gli oneri amministrativi per le amministrazioni pubbliche e gli organismi intermedi sono piuttosto rilevanti: le regole pubbliche sugli appalti, le procedure di gestione e di controllo spesso vincolano il ritmo di attuazione e limitano la flessibilità lasciata a questi organismi per sviluppare nuove idee.
In generale, l'onere amministrativo delle misure di pertinenza dello sviluppo rurale limita il loro uso, soprattutto quando gli Stati membri hanno la capacità di sostenere queste attività con fondi propri. Nel caso dei servizi di consulenza, ad esempio, la riduzione della dotazione finanziaria della M2 ascrivibile ai vincoli amministrativi (-20%,) non ha determinato una sostanziale contrazione del sostegno pubblico per tali servizi che, in diversi Stati membri, sono sostenuti unicamente da fondi nazionali (BE-Wal, CY, CZ, DK, FR, LU, alcune regioni tedesche, NL). In ogni caso, la quota relativamente esigua di fondi destinati dagli Stati membri al miglioramento dell'AKIS, nel complesso delle dotazioni finanziarie della PAC e dello sviluppo rurale, indica che il concetto deve essere meglio compreso e promosso tra i decisori politici.
L'aumento del bilancio del PSR a sostegno delle azioni di trasferimento delle conoscenze e dell'informazione (M1), dei servizi di consulenza (M2) e dell'innovazione (M16) suggerisce comunque un interesse crescente nell'utilizzo di queste misure per il conseguimento degli obiettivi della PAC.
La misura di cooperazione (M16) è stata ampiamente mobilitata dagli Stati membri, con un budget cinque volte maggiore rispetto alla misura 124 dei PSR 2007-2013. Il valore aggiunto dell'approccio EIP-Agri e dei gruppi operativi (GO) è altamente riconosciuto da tutte le parti interessate e il loro successo, come emerge dai casi studio, risiede spesso nel supporto offerto dai "servizi di sostegno all'innovazione", siano essi svolti da una Rete rurale nazionale (RRN), da Reti rurali regionali (RRN) o da altri attori.
Nonostante il successo dell'approccio EIP-Agri, i casi studio suggeriscono che la creazione di un collegamento efficace tra la ricerca e gli imprenditori agricoli rimane una sfida in tutti gli Stati membri. Inoltre, il flusso di informazioni tra ricercatori e servizi di consulenza è spesso debole, mentre quello tra servizi di consulenza e imprenditori agricoli è generalmente buono, pur dipendendo dal numero, dalla qualità e dall'imparzialità dei servizi di consulenza e, negli Stati membri in cui la consulenza è a pagamento, dalla capacità o volontà degli imprenditori agricoli di pagare il servizio.
Il coinvolgimento degli imprenditori agricoli nelle attività di cooperazione dei GO è ancora molto limitato, così come la diffusione dei risultati. Esiste inoltre una marcata difficoltà a raccogliere prove sugli impatti che essi determinano in termini di cambiamento a livello di azienda agricola.
Un fattore che impedisce lo sviluppo di sistemi di innovazione forti e resilienti in molti Stati membri è la portata marginale delle azioni attuate: solamente il 10% dei potenziali beneficiari partecipa alle attività di conoscenza e innovazione finanziate dalla PAC, ed è stimato che solo il 20-25% degli imprenditori agricoli dell'UE abbia una formazione che va oltre a quella di base. Le motivazioni possono essere ricercate in una scarsa fiducia nei servizi di consulenza e nelle attività di cooperazione, oppure nell'esigua disponibilità di risorse necessarie per usufruire di tali servizi e innovare o, ancora, nella mancanza di tempo. Tuttavia, gli imprenditori agricoli che non partecipano alle attività della PAC non sono esclusi dai flussi di informazione: alcuni fanno parte di reti, altri partecipano ad altre attività finanziate dal settore pubblico o privato, o utilizzano servizi forniti da attori con cui hanno rapporti più diretti lungo le filiere.
In generale, il rapporto costo-efficacia delle misure e degli strumenti implementati per favorire lo scambio di conoscenze, la consulenza e l'innovazione sembra piuttosto ragionevole, anche se si evidenziano margini di miglioramento, soprattutto in termini di competenze impegnate nella gestione della domanda, di efficienza nell'erogazione dei servizi da parte degli organismi intermedi, e di targhettizzazione dei servizi su beneficiari che esprimono maggiori esigenze o che hanno il più alto potenziale di beneficio.
In questa ottica, gli strumenti e le misure della PAC che si concentrano sulla formazione dei consulenti (FAS e M2 dello sviluppo rurale) sembrano offrire un valore aggiunto per migliorare il funzionamento dell'AKIS, specialmente quando sono collegati ad altre misure della PAC capaci di attrarre un numero significativo di imprenditori agricoli.
Per concludere, lo studio mostra che la complementarità e le sinergie tra gli strumenti del primo pilastro (finanziato dal Fondo europeo agricolo di garanzia - FEAGA) e del secondo pilastro (finanziato dal FEASR) rimangono spesso una costruzione teorica, e la concretizzazione degli approcci integrati previsti nei documenti strategici è ancora fortemente contenuta. A dispetto degli obiettivi comuni e del quadro unico di monitoraggio e valutazione (QCMV), gli strumenti e le misure dei due pilastri sono spesso gestiti da diverse autorità competenti, in particolare negli Stati membri regionalizzati o devoluti, e non è facile per le parti interessate capire quali misure attivare e come favorire la loro interazione. Gli obiettivi comuni e le linee di demarcazione con gli altri fondi strutturali e d'investimento europei (FSE, FESR, MFF) sono stati chiaramente determinati, ma mancano ancora sinergie concrete per sostenere insieme progetti rilevanti. Ulteriori sinergie sono state promosse tra la PAC e la politica di ricerca dell'UE, ad esempio attraverso l'organizzazione di workshop comuni per consentire l'incontro fra gruppi operativi e progetti di Horizon 2020.
La coerenza interna dello sviluppo rurale (secondo pilastro) è sicuramente migliorata rispetto al 2007-2013, ma si evidenzia ancora una difficoltà nell'uso flessibile e combinato delle misure, sia tra quelle "della conoscenza" (M1, M2, M16), sia con le altre misure dello sviluppo rurale. In alcuni Stati membri, la combinazione del sostegno alla consulenza con altre misure in pacchetti "integrati" (per esempio investimenti innovativi combinati con la consulenza per mettere a punto l'uso di tale investimento) mostra che è sicuramente possibile conseguire risultati migliori.
Simona Cristiano e Patrizia Proietti
Gruppo di lavoro: Francesco Mantino (francesco.mantino@crea.gov.it), Anna Vagnozzi, Mara Lai, Davide Longhitano, Simona Cristiano, Andrea Arzeni, Michela Ascani, Patrizia Proietti
https://ec.europa.eu/info/food-farming-fisheries/key-policies/common-agricultural-policy/cmef/resear...
PianetaPSR numero 100 marzo 2021
