PAC post 2020, verso la lettura dell'efficacia di attuazione dei futuri PSN

Il processo di definizione del quadro comunitario per il periodo di programmazione 2023-2027 è attualmente in corso. Ad oggi, il processo di codecisione - che ha visto concludersi la prima lettura delle proposte regolamentari nell'autunno 2020 - si sta sviluppando nei triloghi sui dettagli che definiranno il New Delivery Model (NMD).

Il NDM, considerata anche l'importante novità della predisposizione di un unico Piano Strategico Nazionale (PSN), rende indispensabile la definizione di un nuovo modello di governance. Il New Delivery Model proposto dalla Commissione propone di spostare l'accento da una gestione della politica basata sulla conformità a una indirizzata ai risultati e alle prestazioni. Questo passaggio verso una politica più orientata alla performance e agli obiettivi richiede, secondo la Commissione, l'istituzione anche di un solido quadro di monitoraggio della performance dei PSN, articolato su una serie di indicatori comuni. Questo framework dovrebbe consentire di valutare e monitorare le prestazioni della nuova PAC. A tal fine, si intende predisporre il nuovo PMEF (Performance Monitoring and Evaluation Framework) da applicare a tutti gli strumenti della futura PAC. 

Il PMEF è sostanzialmente un'evoluzione del Common Monitoring And Evaluation Framework (CMEF) dell'attuale periodo di programmazione 2014-2020. La Commissione propone, in continuità con il passato, di misurare le prestazioni della PAC, relativamente ai PSN, utilizzando le seguenti tipologie di indicatori comuni:

Il processo negoziale è ancora in corso e un'analisi puntuale dei meccanismi relativi alla performance e alle conseguenze in caso di mancato conseguimento o eccessiva variazione dei livelli attesi sarebbe, pertanto, prematura. Ma è possibile avanzare alcune riflessioni su taluni aspetti specifici. 

Il cuore del New Delivery Model è contenuto nei processi di performance clearence e review.

La clearence è collegata all'avanzamento degli indicatori di output ed è funzionale al riconoscimento agli Stati Membri delle spese da parte della Commissione a valere sul PSN, mentre, come detto, la review è connessa agli indicatori di risultato e può comportare conseguenze, tra cui eventuali rettifiche finanziarie. La più rilevante novità rispetto al passato è la definizione di valori previsionali degli indicatori di output e risultato su base annuale e in coerenza con il livello di attuazione, vale a dire con l'avanzamento della spesa. Nella programmazione 2014-20, invece, l'Autorità di Gestione individua il valore target degli indicatori di output e risultato da raggiungere solo a fine programmazione. Inoltre, negli attuali Programmi di Sviluppo Rurale, esclusivamente per la performance review, oltre ai target finali sono individuati a livello di priorità anche dei i valori intermedi, i cosiddetti Milestone al 2018. In sintesi, le stime sono poste in relazione alle sole due verifiche di performance del 2018 e del 2023, quest'ultima sposata al 2025 per effetto dell'estensione dell'attuale programmazione.

Sulla base dell'andamento dei triloghi, si può ritenere che nella futura PAC la verifica della performance, di fatto, avverrà due volte nell'arco del periodo di programmazione, invece che su base annuale come previsto dalla iniziale proposta di regolamento da parte della Commissione. Inoltre, la verifica dovrebbe essere condotta solo su alcuni selezionati indicatori di risultato, come richiesto dal Consiglio, e non su tutta la batteria, come proposto dalla Commissione e sostenuto dal Parlamento Europeo, ma neppure su un unico risultato per obiettivo specifico, come era indicato dalla cosiddetta "proposta francese". Al netto della numerosità dei milestone e/o della numerosità degli indicatori, l'impostazione del NDM segna comunque una discontinuità con l'attuale programmazione nella quale l'analisi della performance è basata su indicatori di output e non su indicatori di risultato.

La semplificazione del quadro di lettura dell'efficacia di attuazione, con la delimitazione su un contenuto numero di indicatori di risultato, potrebbe apparire come una riduzione del cambiamento atteso con il New Delivery Model, ma a nostro avviso non va letta in termini di uno svilimento della sua portata innovativa. Questa non è certamente data dal numero degli indicatori o dalle eventuali conseguenze in caso di mancato raggiungimento di un valore stimato: così facendo si realizzerebbe una lettura più di conformità che di orientamento ai risultati.

La rilevanza del nuovo modello di implementazione, infatti, è insita nello stesso meccanismo proposto, che induce fortemente, e già in fase di programmazione, il policy maker a tenere conto dei tempi e delle velocità di attuazione dei singoli interventi, anche perché occorre ricordare che la gran parte degli indicatori di risultato, come presentanti oggi, sono strettamente collegati agli output (es. Output --> ettari a biologico; Risultato -> percentuale di ettari al biologico sul totale superficie agricola). 

Per procedere a stimare in modo adeguato il futuro sistema di performance clearence e review è, quindi, necessario prevedere i pagamenti che si intendono effettuare per ogni anno finanziario e il relativo output (numero di ettari, numero di progetti, ecc..); questi indicatori, a loro volta comporranno, o almeno concorreranno a determinare, agli indicatori di risultato.

Per poter quantificare sia la spesa annuale che il relativo output il policy maker dovrà necessariamente considerare in termini molto concreti diversi aspetti: quali interventi intende attivare inizialmente e quali successivamente, i tempi relativi alla stesura degli avvisi pubblici, i processi di informatizzazione delle procedure, i tempi di istruttoria delle istanze e per le attività di controllo, nonché ulteriori temi rilevanti che possono incidere sulle tempistiche di attuazione fino a conclusione degli interventi sostenuti. 

Si può, allora, affermare che questa strutturazione della lettura dell'efficacia porterà il decisore a porre al centro dei processi di programmazione le modalità di attuazione, il meccanismo di delivery appunto, puntuali del proprio programma, mentre normalmente queste letture sono sempre state svolte su un benchmark a livello UE o come confronto tra Stati membri. Il sistema proposto è centrato, infatti, sulla capacità di progressione di un singolo programma contro sé stesso, o meglio contro i valori che si è prefissato, alla luce delle concrete strategie messe in atto e sulla capacità di tutto il modello di delivery costruito, dei punti di forza e di debolezza. Occorre, in altri termini, una marcata conoscenza di tutto il modello di programma e della sua operatività, ma pure la piena consapevolezza delle concrete possibilità di azione anche della filiera amministrativa nelle sue diverse e articolate componenti. Inoltre, molti possono diventare i fattori di complessità da prendere, potenzialmente, in esame e da prevedere: un intervento può contribuire a più indicatori di risultato indipendentemente dall'obiettivo strategico in cui può essere inquadrato, possono esistere diversi livelli di intervento o diverse modalità di azione, etc. Al netto delle difficoltà di stima dei valori intermedi di alcuni indicatori, i numerosi fattori e la loro variabilità che incidono sulle tempistiche di attuazione e quindi sulla previsione della realizzazione della spesa (pagamento al beneficiario) rischiano di essere la determinante principale dell'eventuale scostamento tra realizzato e previsto.

È importante, allora, evidenziare che la piena conoscenza dei processi attuativi, oltre che base per corrette e ragionate previsioni di realizzazione, rappresenta in fase di programmazione un fondamentale strumento per comprendere la reale portata delle politiche, intesa come effettiva capacità di concorrere a perseguire i target sia quantitativi che qualitativi della UE. In altri termini, è un elemento funzionale alle scelte strategiche e alla loro prioritarizzazione, attraverso ipotesi che qualifichino e quantifichino dimensioni sufficienti o meno delle realizzazioni. 

Naturalmente nel contesto italiano la sfida è quanto mai complessa anche in ragione della governance che si deciderà di utilizzare per il futuro PSN. Gli Stati membri con una attuazione regionalizzata, infatti, si troveranno a dover stimare una sorta di contributo unico a livello nazionale al raggiungimento dei risultati, a partire da un contesto fatto di moltissime variabili e conseguenza delle diverse scelte, delle diverse esperienze e dei differenti apparati amministrativi regionali.

Beatrice Camaioni; Roberto Cagliero; Pierpaolo Pallara(CREA -PB)