La politica della ricerca europea ha promosso interventi finanziari rivolti anche ai settori agro-alimentare e forestale fin dalla seconda metà degli anni Ottanta del Novecento, a partire dal secondo programma quadro della ricerca e dello sviluppo tecnologico. Allo stesso modo, la politica di sviluppo rurale ha da sempre mostrato particolare attenzione agli interventi che, tradizionalmente, supportano il trasferimento e la circolazione di innovazioni e conoscenze, finanziando misure a supporto della formazione e, seppure con minore continuità, della consulenza, e introducendo nel periodo 2007-2013 anche una misura volta a favorire le sperimentazioni di prodotti e processi in azienda. Nonostante questo impegno, il dibattito sulla riforma della politica agricola comune (PAC) in vista del periodo di programmazione 2014-2020 aveva messo in evidenza in modo deciso lo scarso legame esistente tra il mondo della ricerca e le aziende agricole in Europa. La debolezza di queste relazioni influenzava negativamente la trasformazione degli ottimi risultati ottenuti dalla ricerca europea in soluzioni innovative al servizio delle aziende agricole, alimentari e forestali; considerazione ancora più preoccupante alla luce della necessità, sempre più evidente, di fronteggiare le nuove sfide economiche e climatico-ambientali.
Un importante effetto sui settori agro-alimentare e forestale seguito a questo dibattito sulla necessità di "produrre" più innovazione è stato il lancio del Partenariato europeo per l'innovazione in materia di produttività e sostenibilità dell'agricoltura (PEI AGRI), avvenuto ad opera della CE nel 2012. Il PEI AGRI era immaginato e, di conseguenza, programmato per creare un ponte tra la ricerca e l'innovazione, nella consapevolezza che per il raggiungimento degli obiettivi, ambiziosi, che gli erano stati attribuiti non sarebbe certamente stato sufficiente un solo periodo di programmazione. Il PEI AGRI e gli strumenti a esso associati sono infatti ancora presenti, sia nel nuovo programma quadro per la ricerca Horizon Europe, sia nella proposta legislativa per la PAC post 2020, che anche nel prossimo settennio di programmazione saranno le sue principali fonti di finanziamento.
Gli approcci "multi-attoriale" e "co-creativo/partecipativo", elementi cardine del concetto di innovazione interattiva, sono stati una novità di metodo per l'attuazione di alcuni progetti finanziati da Horizon 2020 e per l'attuazione dei Gruppi operativi (GO) del PEI AGRI. Nell'ambito della Societal Challenge 2 "Food security, sustainable agriculture and forestry, marine, maritime and inland water research and the bioeconomy" di Horizon 2020 si contano 76 progetti che utilizzano l'approccio interattivo e multi-attoriale (www.cordis.europa.eu), la maggior parte dei quali ancora in corso. La partecipazione dell'Italia in questa particolare categoria di progetti può considerarsi positiva. È italiano il coordinatore di sei di questi progetti, e un partner italiano è presente in 63 di essi. Si tratta principalmente di Università e Centri di ricerca pubblici o privati; poche sono le imprese agricole o di altra natura coinvolte in questi progetti [1].
Nell'ambito della politica di sviluppo rurale, la costituzione dei GO del PEI AGRI è stata sicuramente la principale novità introdotta da questo periodo di programmazione. Le misure sulla formazione e la consulenza, e in parte anche quella sullo sviluppo di nuovi prodotti (introdotta nel periodo di programmazione 2007-2013), avevano già uno stretto legame con gli aspetti legati all'innovazione e alla divulgazione della conoscenza. È innegabile, tuttavia, che la programmazione 2014-2020 abbia segnato un cambio di passo, rispetto ai periodi precedenti, nel modo di concepire queste misure come parti di un sistema integrato a supporto dell'innovazione. Il rinnovato slancio nei confronti di queste misure è testimoniato dall'aumento delle risorse finanziarie assegnate a formazione e consulenza, almeno inizialmente, e dall'attenzione riservata all'attuazione dei GO. L'Italia, infatti, fin dal principio è stato il Paese che ha programmato il maggior numero di GO in Europa (626), numero peraltro superato; i GO attivi al momento in Italia sono 638, distribuiti in 16 regioni (Figura 1).
Nel corso del periodo di programmazione, alcune difficoltà attuative, anche legate al dettato del regolamento come nel caso della misura sulla consulenza, hanno determinato una riduzione delle dotazioni finanziarie inizialmente riservate a formazione e consulenza (figure 2 e 3), particolarmente rilevante nel caso della misura 2, passata da un budget iniziale di 311 Meuro a 110 Meuro a dicembre 2020.
Al di là delle difficoltà procedurali, nelle diverse occasioni di incontro con le Autorità di Gestione (AdG) dei PSR e con i soggetti coinvolti nell'attuazione (membri dei GO, consulenti, formatori) create nell'ambito delle attività della Rete Rurale Nazionale, sono state fatte delle considerazioni e delle riflessioni sul funzionamento di questi interventi. La "tradizionalità" che caratterizza le azioni della misura 1, sia nei contenuti proposti sia nelle modalità di organizzazione dei corsi, rappresenta un possibile limite importante alla sua efficacia, soprattutto in termini di trasferimento della conoscenza. Anche la scelta fatta da molte AdG di dedicare poche risorse agli interventi potenzialmente più efficaci in termini di trasferimento e circolazione delle conoscenze, come l'organizzazione di visite in campo e scambi interaziendali, è stata spesso interpretata come il tentativo di prediligere azioni realizzabili con più facilità. La misura sulla consulenza era indicata come un tassello fondamentale per l'attuazione del PEI AGRI nell'ambito della Politica di sviluppo rurale, soprattutto in materia di trasferimento delle conoscenze e divulgazione dei risultati dei progetti dei GO. Il suo avvio estremamente travagliato ha determinato non solo la riduzione drastica della sua dotazione finanziaria, ma ha anche compromesso la possibilità di combinare le azioni di consulenza con le attività di molti GO che intanto erano stati avviati in diverse regioni italiane.
L'attuazione dei GO del PEI AGRI era invece una misura nuova e con caratteristiche particolari, sulla quale nessuna AdG poteva vantare grande esperienza. Questi elementi di difficoltà erano naturalmente prevedibili, ma nonostante questo i GO in Italia hanno riscosso un grande interesse, non solo presso gli istituti di ricerca ma anche presso le aziende agricole.
Indubbiamente, il periodo di programmazione 2014-2020 è stata un'importante "palestra" per l'attuazione dei GO, e si ricorda che molti sono partiti di recente, quindi fare delle considerazioni precise sui loro risultati non è semplice in questa fase. È certo, però, che questa prima esperienza ha permesso di sperimentare un nuovo modo di implementare i progetti, ha favorito la creazione di nuove relazioni tra ricercatori e tecnici e mondo agricolo dove non esistevano, e il loro miglioramento dove invece erano già presenti. Il fatto che i GO e il modello interattivo saranno presenti anche nel prossimo periodo di programmazione, sia della PAC sia della politica della ricerca, permetteranno di perfezionare le capacità attuative e di sfruttare al meglio le potenzialità che questi strumenti offrono per la diffusione e l'adozione dell'innovazione nelle aree rurali.
La comunicazione della Commissione europea (CE) "The European Green Deal"(12/2019) ha indicato l'obiettivo di "trasformare l'UE in una società equa e prospera, con un'economia moderna, efficiente nell'uso delle risorse e competitiva dove non ci siano emissioni nette di gas serra nel 2050 e dove la crescita economica sia disaccoppiata dall'uso delle risorse".
Con riferimento al settore agricolo, forestale e alimentare, la CE ha pubblicato un documento strategico specifico "From farm to fork" (05/2020) che descrive una strategia settoriale coerente al precedente documento. "La pandemia COVID-19 ha sottolineato l'importanza di un sistema alimentare robusto e resiliente" si legge nel primo paragrafo. I principali attori della filiera agroalimentare dovranno attuare numerosi cambiamenti fra i quali: ridurre l'uso di pesticidi e nutrienti chimici (soprattutto azoto e fosforo), l'emissione di gas serra, la resistenza antimicrobica (AMR) e investire in bioeconomia circolare, energie rinnovabili, sicurezza e diversità delle sementi, benessere animale, produzione biologica. Il sistema alimentare dovrà garantire una fornitura sufficiente e varia di cibo sicuro, nutriente, accessibile e sostenibile alle persone in ogni momento. Inoltre, tutti gli altri attori della catena di approvvigionamento (trasformatori alimentari, operatori dei servizi alimentari e rivenditori) devono realizzare processi produttivi più sostenibili e promuovere scelte più sane per i consumatori.
Gli obiettivi di cui sopra sono numerosi e complessi da raggiungere. Pertanto, la CE è consapevole della necessità di individuare alcuni strumenti per sostenere e affrontare il cambiamento e dell'importanza di fare un ulteriore passo avanti rispetto al periodo di programmazione 2014-2020 nell'accompagnare questo processo di transizione. Il fattore chiave identificato in tutti i documenti di indirizzo e programmazione dell'unione è rappresentato dalla promozione della conoscenza e dell'innovazione nell'ambito dei Sistemi di Conoscenza e Innovazione in Agricoltura (AKIS dalla denominazione inglese Agricultural Knowledge and Innovation System), un campo complesso in cui la ricerca e l'innovazione sono in diretta connessione con la pratica agricola e le relazioni fra gli agricoltori e gli operatori sono favoriti attraverso il sostegno ad altri fattori di sviluppo come la consulenza, la formazione, gli strumenti digitali, la condivisione dei dati e delle conoscenze.
La nuova PAC ha quindi scelto di adottare un'impostazione sistemica, rendendo l'AKIS il principale motore dei prossimi interventi e fornendone una definizione nella proposta di regolamento: "Per AKIS si intende l'organizzazione combinata e i flussi di conoscenza tra persone, organizzazioni e istituzioni che utilizzano e producono conoscenza per l'agricoltura e i settori correlati " (art.3, k).
Modernizzare il settore favorendo e condividendo la conoscenza, l'innovazione e la digitalizzazione è pertanto inquadrato come obiettivo trasversale posto al servizio dei tre obiettivi generali della PAC legati alla sostenibilità economica, ambientale e sociale. Esso è anche lo strumento per promuovere e accelerare i nove obiettivi specifici in cui si dettagliano quelli generali e che riguardano: il miglioramento dei redditi e della competitività; la promozione di azioni per la cura dell'ambiente, la conservazione della biodiversità, la gestione del cambiamento climatico; così come il sostegno alle popolazioni rurali, il rinnovamento generazionale e la valorizzazione della qualità alimentare e delle diete sane.
Nella prossima fase di programmazione, è rafforzato e potenziato anche il ruolo dell'Information and Communication Tecnology (ICT) perché può creare un contesto idoneo allo sviluppo di altre tecnologie e opportunità. Le tecnologie digitali hanno avuto una diffusione ineguale nelle regioni europee, specialmente nelle aree rurali, sia per la mancanza di infrastrutture adeguate, sia per le competenze limitate di molti agricoltori e operatori agricoli. Pertanto, gli attori di AKIS dovrebbero anche contribuire a ridurre al minimo il divario digitale e a fare un uso migliore delle innovazioni in quel campo.
La governance della prossima PAC è affidata alla definizione di un Piano Strategico Nazionale che preveda e organizzi in modo coordinato tutti gli interventi da quelli del I Pilastro (pagamenti diretti e misure di mercato) a quelli del II Pilastro (sviluppo rurale). Tale modalità, per quanto riguarda la conoscenza e l'innovazione è particolarmente coerente con l'approccio olistico con cui si intende gestire l'AKIS. La redazione del Piano strategico richiederà agli Stati membri dell'UE un'analisi delle componenti del sistema e del loro assetto organizzativo per promuoverne il miglioramento e un'evoluzione che vada verso una maggiore comprensione delle esigenze del mondo agroalimentare e forestale e una più efficace operatività di servizio soprattutto migliorando i flussi di conoscenza e innovazione.
La redazione del Piano strategico da parte degli Stati regionalizzati richiederà uno sforzo maggiore per: coordinare le diverse analisi territoriali, redigere la cosiddetta analisi "SWOT"- nella quale riassumere punti di forza e di debolezza, minacce e opportunità - giungere alla individuazione dei punti cruciali di intervento e scegliere le principali azioni da intraprendere. Tuttavia, sarà un impegno positivo perché richiederà la selezione delle specifiche esigenze locali e la messa a punto di un accordo comune per l'implementazione di metodologie, strumenti, regole e procedure amministrative. Questo approccio dovrebbe ridurre la frammentazione dell'AKIS italiano e rispondere così alle richieste di molti attori e utenti, i quali per conformarsi alle diverse modalità attuative regionali spesso sostengono l'aumento dei costi e dei tempi di lavoro.
Attenzione particolare è rivolta ai servizi di consulenza agricola, considerati un elemento chiave dell'AKIS con il compito di sostenere gli agricoltori nel processo produttivo e nella gestione dell'azienda; il ruolo più spesso riconosciuto ai consulenti è quello di essere il collegamento tra la ricerca e l'azienda, soprattutto nell'adozione dell'innovazione. Ora, con l'allargamento dell'area di obiettivi e funzioni dell'AKIS, i consulenti agricoli dovrebbero svolgere un gran numero di compiti e avere nuove competenze, come ad esempio, quelle di intermediazione e di animazione delle comunità rurali nella costruzione di progetti innovativi. La tabella 1 sintetizza le riflessioni portate avanti nell'ambito del gruppo di lavoro AKIS dello Standing Committee for Agricultural Research (Rapporto AKIS IV 2019) e della Rete PEI AGRI europea.
Oltre ai servizi di consulenza, la prossima fase di programmazione prevede il finanziamento di diversi tipi di intervento quali la formazione degli agricoltori e dei consulenti, la dimostrazione, l'elaborazione e l'aggiornamento di piani e studi, lo scambio e la diffusione di conoscenze e informazioni. Rispetto all'attuale periodo di programmazione, gli Stati membri avranno la libertà di pianificare le azioni che ritengono più opportune per il raggiungimento degli obiettivi legati all'innovazione; il regolamento non propone un "menu fisso" di interventi da attuare, ma saranno gli Stati membri a costruire il proprio "menu personalizzato".
Il PEI AGRI sarà protagonista anche nella futura programmazione, con un tasso di cofinanziamento dell'UE. È l'intervento europeo che meglio di altri ha realizzato l'approccio sistemico e interattivo all'innovazione e che ha indubbiamente aumentato il volume della conoscenza orientata alla pratica in Europa. Gli obiettivi del PEI AGRI saranno gli stessi, ma la proposta di regolamento sottolinea rispetto al passato alcuni aspetti metodologici, quali l'attenzione a collegare nei progetti tutti gli attori della catena dell'innovazione e la promozione dell'adozione delle innovazioni da parte delle aziende agricole. I GO saranno ancora lo strumento principale del PEI AGRI, in sinergia con tutti gli altri interventi a supporto dell'innovazione. Essi possono ora agire anche al di là delle frontiere e ricevere delle anticipazioni sulle spese dei progetti, il che aiuterà gli attori più deboli, come gli agricoltori e i consulenti, a partecipare da protagonisti.
La componente di conoscenza e innovazione della PAC sarà anche sostenuta dal nuovo programma quadro europeo della ricerca "Horizon Europe". L'agricoltura, la silvicoltura, l'alimentazione e le risorse naturali sono comprese nel II Pilastro "Sfide globali e competitività industriale europea" e più specificamente nel Cluster 6: "Alimentazione, bioeconomia, risorse naturali, agricoltura e ambiente" con una dotazione finanziaria importante pari a 9 miliardi di euro. Anche il nono programma quadro contribuirà al finanziamento del PEI AGRI attraverso la realizzazione dei progetti multi-attore; questo approccio è stato infatti esteso, e un maggior numero di progetti finanziati sarà attuato seguendo i principi dell'interattività e della co-creazioni dei risultati.
La conoscenza e l'innovazione hanno un ruolo chiave per aiutare gli agricoltori e le comunità rurali ad affrontare le sfide future. Anche se c'è già una notevole quantità di conoscenza disponibile e la ricerca agricola fornisce nuovi progressi, questa conoscenza è frammentata e non sufficientemente applicata nella pratica. La nuova PAC post 2020 proverà a far cooperare consulenti, ricercatori e formatori e gli altri attori dell'AKIS per costruire veri e propri ecosistemi di innovazione al servizio dei sistemi di imprese e dei territori rurali.
Il funzionamento degli AKIS secondo le linee sopra indicate, dovrebbe aiutare l'UE a raggiungere più facilmente gli ambiziosi obiettivi di sostenibilità che si è data evitando la duplicazione degli sforzi, risparmiando sui costi e rafforzando gli effetti e l'impatto dei finanziamenti UE/nazionali/regionali nei vari settori e ambiti.
Anna Vagnozzi, Mara Lai
PianetaPSR numero 104 luglio/agosto 2021
