Da Europa 2020 al Green Deal: 10 anni di sfide ambientali per la PAC

Sono ormai passati più di dieci anni da quando la Commissione europea targata Barroso lanciava la Strategia Europa 2020 [1], un documento "destinato a guidare il rilancio dell'economia europea verso il 2020 e a riportare l'Europa sulla strada di una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva". Su Europa 2020 sono state costruite tutte le politiche dell'Unione dell'ultimo decennio, compresa la PAC 2014-2020 che oggi vive le ultime fasi di transizione verso la riforma (procrastinata) del post-2020. Oggi, come nel 2010, viviamo infatti una fase di passaggio verso un nuovo periodo di programmazione delle politiche comunitarie che, stavolta, trova nel Green Deal [2] la sua nuova base strategica. In questo contesto si possono iniziare a tirare le somme del decennio che è appena trascorso, per valutare quanto i risultati conseguiti siano vicini o lontani dalle ambizioni iniziali, ma forse soprattutto per preparare al meglio l'intervento delle politiche nel prossimo periodo. 
Per farlo possiamo partire dai temi strategici generali di maggiore interesse per la PAC. Fra questi, sicuramente i temi della sostenibilità ambientale e climatica che, da elemento di una triade di obiettivi strategici di Europa 2020 (crescita intelligente, sostenibile e inclusiva), diventa il fulcro della strategia di rilancio economico verdedelineata dal Green deal di Ursula von der Leyen.

Nel 2010 viene lanciata anche la Comunicazione La PAC verso il 2020 [3], un documento che delinea il ruolo e il contributo atteso della Politica agricola nel quadro più ampio del pacchetto di politiche e obiettivi al 2020 dell'UE. Oltre ad assicurare livelli stabili di reddito per gli agricoltori europei e un adeguato standard di vita alle comunità agricole, la CE prevede che il budget sia utilizzato in modo importante per contribuire alla gestione sostenibile delle risorse naturali e alla lotta al cambiamento climatico [4].
Una novità, in tal senso, è rappresentata dall'introduzione deltrack spending climatico-ambientale, ossia di un esplicito obbligo di programmazione relativo all'individuazione e monitoraggio della spesa agro-climatico-ambientale dei PSR nel quadro più ampio del monitoraggio della spesa. Per tale scopo la Commissione stabilisce parametri di riferimento chiari e individua per i PSR obiettivi specifici legati al clima accompagnati da un indicatore di risultato dedicato. In questo quadro, tutte le spese vengono classificate in base all'appartenenza a tre categorie di contributo alla sfida climatica: con esclusiva rilevanza climatica (100%), con significativa rilevanza climatica (40%) e senza rilevanza climatica (0%).
Si tratta, di fatto, del primo tentativo di vincolare in modo forte la spesa della PAC al raggiungimento di obiettivi di sostenibilità climatico-ambientali comuni. Un percorso, questo, che sarà destinato poi a rafforzarsi anche nel post-2020 con l'introduzione di ulteriori ring-fencing di spesa di I e II Pilastro PAC (ossia di soglia minime obbligatorie di spesa da riservare a strumenti d'intervento dedicati come gli ecoschemi o i pagamenti ACA), e rafforzati impegni di track-spending climatico sull'impianto strategico di PSR e OCM. In tema di ambizione climatica, altra novità 2014-2020 è l'introduzione del Greening[5], primo esempio di condizionamento della spesa del I Pilastro al rispetto di impegni ambientali facoltativi (oltre condizionalità) da parte del beneficiario. Anche questa novità sarà mantenuta e rinforzata anche nel post-2020 attraverso la novità dello strumento degli eco-schemi [6].

Per contribuire ai traguardi 2020, la PAC 2014-2020 chiede così agli agricoltori più sostenibilità "di base" nel I Pilastro (con una condizionalità rafforzata e le misure di greening), ma offre anche sostegno rafforzato sul II Pilastro e OCM per favorire l'adozione volontaria da parte dei beneficiari di pratiche e processi più sostenibili per l'ambiente e per il clima. 
Per raggiungere gli obiettivi di Europa2020 i PSR 2014-2020 vengono indirizzati al raggiungimento di sei priorità strategiche di interesse per le imprese agroforestali e per il territorio rurale. Tra queste, le priorità 4 e 5, quelle riservate alla sostenibilità ambientale e climatica dell'agricoltura, assumono un particolare significato strategico in Italia e in tutta l'Unione.
Le risorse, infatti, vengono prevalentemente concentrate sulla priorità 4 (difesa e il ripristino degli ecosistemi naturali connessi all'agricoltura e alle foreste) che, con il 34% delle risorse stanziate, supera in dotazione finanziaria anche la priorità 2 (potenziare la redditività e la competitività dell'agricoltura), quella dedicata essenzialmente a sostenere gli investimenti aziendali. Notevole risulta essere anche la dotazione finanziaria (12%) programmata per una new entry delle tematiche dello sviluppo rurale, ossia la lotta al cambiamento climatico (priorità 5). 
In Italia, per il periodo di programmazione 2014-2020, le risorse complessivamente destinate dai PSR e dal PSRN al raggiungimento della Priorità 4 sono pari a circa 7 miliardi di euro. Se si aggiungono le risorse destinate alla priorità 5, la dotazione complessiva sale circa 8,5 miliardi di euro. Con questa dotazione complessiva l'Italia rappresenta nell'ambito UE il secondo Stato membro, dopo la Francia, per peso finanziario destinato alle priorità ACA [7].

Diverse Misure dei PSR concorrono al raggiungimento delle priorità 4 e 5. Fra queste, una misura di importanza strategica è sicuramente la Misura 10 - Pagamenti agro-climatico-ambientali (PACA). La sottomisura 10.1, in particolare, è finalizzata ad incoraggiare gli agricoltori e gli altri gestori ad adottare metodi di produzione agricola estensivi e compatibili con la tutela e con il miglioramento dell'ambiente del paesaggio e delle sue caratteristiche naturali. La sottomisura raccoglie tipologie molto diverse di operazioni, che variano di PSR in PSR a seconda dei contesti pedo-climatici e geografici, volte a favorire un uso più accorto degli input e la riduzione degli impatti su risorse naturali come biodiversità, habitat, acqua e suolo.
Nel contesto italiano, i 21 PSR e il PSRN destinano complessivamente alla Misura 10 circa 2,5 miliardi di euro, un budget pari al 12% dell'intera spesa pubblica programmata per lo sviluppo rurale [8].
La sottomisura 10.2 è un contenitore di molti tipi di operazioni volte a sostenere i beneficiari nell'adozione di un ventaglio molto diversificato di pratiche produttive amiche dell'ambiente e del clima.
Mutuando il metodo codificato per monitoraggio della spesa PSR, le diverse operazioni progettate sulla 10.1 possono essere ricondotte a 8 diverse tipologie di impegni agro-climatico-ambientali. La tabella 1 riporta un quadro aggiornato al 31/12/2019 della programmazione e avanzamento di questi interventi in Italia.

Mentre ci accingiamo ad avviare la nuova fase di programmazione, il cui inizio è stato posticipato al primo gennaio 2023,  è possibile tirare qualche somma sugli impatti ambientali generati dall'intervento della PAC nel 2014-2020. La stessa Commissione europea ha iniziato a farlo pubblicando una serie di studi tematici di valutazione di impatto. Fra questi, quello recenti sul contributo climatico e sul contributo alla tutela del suolo.
Altre valutazioni simili sono state realizzate per gli impatti sulla biodiversità-habitat-paesaggio [9] e sull'acqua [10]. 
Sul fronte climatico, un recente documento della CE [11] evidenzia come la PAC abbia contribuito positivamente alle sfide di mitigazione e meno a quelle di adattamento, sottolineando come il mancato raggiungimento degli obiettivi auspicati sia attribuibile principalmente alla mancanza di interventi specifici e di ambizione degli impegni, più che alla carenza di risorse e strumenti. Stesso genere di considerazioni anche sul contributo della PAC alla tutela del suolo, come evidenziato dai risultati di uno studio dedicato divulgato dalla Commissione lo scorso febbraio 2021 [12].
Attuazione poco ambiziosa delle BCAA e carenza di interventi specifici sembrano aver generato risultati meno importanti di quanto atteso, soprattutto su contenimento dell'erosione e aumento del carbon stock.
A queste valutazioni si può affiancare anche quella della Corte dei conti del 2017 sull'efficacia del Greening [13] che, di fatto, rappresenta la base da cui è partita la CE per rivedere gli impegni verdi del I Pilastro e proporre la novità degli eco-schemi del post-2023 in sostituzione proprio del Greening.

La riduzione della pressione esercitata dalle attività agro-forestali sulle risorse naturali, così come il rafforzamento dei servizi ecosistemici garantiti dall'attività primaria a beneficio della collettività, rappresentano il fulcro dell'azione che la futura PAC dovrà mettere in campo per cogliere appieno gli obiettivi del Green Deal [14].
L'uso efficiente e razionale delle risorse naturali rappresenta non solo un elemento indispensabile per garantire la sostenibilità ambientale dei processi di sviluppo, ma deve rappresentare, nel contempo, anche un potenziale fattore di nuova competitività da cogliere dalle imprese agro-forestali e agro-alimentari, in chiave di innovazione tecnologica, di valorizzazione e innovazione di prodotto, di creazione di nuove catene del valore all'interno di nuovi percorsi di bioeconomia ed economia circolare. Partendo dall'esperienza del 2014-2020 e dalle valutazioni della CE, è pertanto indispensabile lavorare attentamente nella prospettiva di costruire una nuova PAC capace di raggiungere gli obiettivi climatici e ambientali attesi dall'Unione e richiesti dai cittadini.
Nel post-2020, infatti, alla PAC sarà richiesto di rafforzare ulteriormente la propria ambizione verde per rispondere in modo efficace agli obiettivi delle strategie tematiche Farm to Fork e Strategia per la Biodiversità al 2030 [15].
Fra questi:

La Commissione sembra avere le idee chiare su questo, e annuncia che si adopererà per garantire che questa rafforzata ambizione sia pienamente riflessa nel pacchetto della nuova PAC. In questa ottica rientrano le raccomandazioni per ogni singolo Stato membro sui nove obiettivi specifici della PAC arrivate all'inizio dell'anno [16], prima che vengano formalmente presentate le proposte di Piani strategici nazionali. Inoltre la CE ha anticipato che presterà attenzione al livello di convergenza di questi Piani con gli obiettivi generali del Green Deal e di quelli più specifici di F2F e Biodiversità 2030. In questo quadro sottolinea che chiederà agli Stati membri di stabilire valori nazionali espliciti per gli obiettivi di queste strategie, tenendo conto del contesto d'azione e delle citate raccomandazioni specifiche. Su questa scia Farm to Fork, in particolare, dedica enfasi alla novità dei regimi ecologici (o eco-schemi), una componente verde dei pagamenti diretti con cui la Commissione ha intenzione di promuovere su vasta scala l'adozione di pratiche benefiche per clima e ambiente.
Alla luce di quanto accaduto nel 2014-2020, sarà evidentemente fondamentale disegnare bene questi schemi e garantire sistemi di monitoraggio robusti utili a valorizzare opportunamente l'impatto generato dalle risorse che verranno impegnate sulle rubriche di spesa ambientale della PAC.

Danilo Marandola e Antonio Papaleo
CREA-Politiche e Bioeconomia
Scheda CREA-RRN 5.1