LEADER, 10 cose che si potrebbero fare dopo i primi 30 anni

LEADER, è quindi lo strumento a cui nel corso del tempo (unico fra tutte le Iniziative Comunitarie) viene riconosciuto - in virtù delle finalità generali perseguite, dei principi di metodo che ne sostanziano l'azione e dei risultati positivi conseguiti - un ruolo strategico sia per lo sviluppo locale delle zone rurali (LEADER, dal 2007 è una componente obbligatoria di tutti i PSR) sia nell'ambito di tutti i fondi strutturali e di investimento europei (che prevedono lo strumento CLLD mutuato dal metodo LEADER).

Tali riconoscimenti, nell'ambito delle politiche UE, rendono ridondante qualsiasi altra parola e/o elaborazione di dati statistici e finanziari, descritti comunque più avanti, atti a decantare il valore aggiunto di LEADER. Forse la maniera migliore, per celebrare questo strumento, è raccontare le riflessioni dei suoi protagonisti (GAL, AdG, beneficiari) sul contributo di LEADER per il futuro delle zone rurali: partendo dalle finalità generali da perseguire fino alla definizione degli aspetti procedurali e gestionali che ne possono rafforzare l'azione.

Quanto riportato di seguito è la sintesi di un intenso lavoro di confronto e scambio di informazioni fra GAL, AdG, beneficiari locali, Organismi Pagatori, Assistenze tecniche, Valutatori, realizzato in occasione del ciclo di webinar "Leader: dalla transizione alla prossima programmazione" (gennaio-maggio 2021) e del Laboratorio collaborativo "Semplificare Leader" (avviato da settembre 2020).

Gli attori di LEADER dimostrano una ineguagliabile propensione alla collaborazione e al networking che li porta ad agire come una vera e propria "comunità di pratica" dove la pluralità di soggetti coinvolti, grazie alla condivisione delle proprie competenze ed esperienze, trovano risposta a esigenze di approfondimento fortemente diversificate. Anche in questo caso LEADER rappresenta una prassi esemplare e unica nel suo genere e alla quale si sono ispirate anche le più ampie Reti Rurali Nazionali promosse nell'ambito della politica Agricola e di Sviluppo Rurale UE (Box 2).

È quindi dall'ascolto delle diverse vicende, criticità incontrate e soluzioni adottate e dalla raccolta consistente di informazioni sull'attuazione finanziaria e i meccanismi attuativi che emergono una serie di elementi utili per migliorare LEADER dopo i suoi primi trent'anni. 

In occasione degli incontri organizzati dalla RRN-ReteLeader i partecipanti hanno evidenziato (prima cosa da fare) la necessità di definire con chiarezza il ruolo di LEADER nell'ambito della Politica Agricola e di Sviluppo Rurale per determinare risultati alla "portata di LEADER".

Nello stesso tempo, vista la capacità di investimento media dei GAL in ogni zona rurale, è necessario stabilire la funzione di LEADER per lo sviluppo territoriale e, in generale, nell'ambito della prossima Politica Agricola. 

Più che concorrere in senso stretto al raggiungimento degli out-put e risultati già previsti dagli interventi della politica UE, come prevalentemente avvenuto nelle ultime due fasi di programmazione (R. Di Napoli, 2017), questo strumento dovrebbe rinforzare la sua capacità di innesco per nuovi percorsi di sviluppo locale. Insomma, andrebbe recuperata la capacità di LEADER nel favorire la sperimentazione di nuovi approcci integrati e multisettoriali per rafforzare, come indicato dalla Regolamentazione UE, le funzioni di alto livello dell'agricoltura e delle zone rurali, principali erogatrici di prodotti, beni alimentari, ambientali e sociali essenziali per assicurare il benessere delle popolazioni locali e urbane. 

Questa premessa, porta anche a dover (seconda cosa da fare) rivedere gli indicatori di contesto in una ottica locale per definire meglio le aree di intervento, gli obiettivi specifici e gli indicatori di output e risultato delle Strategie di Sviluppo Locale. Ricostruire una batteria affidabile e completa di indicatori a livello comunale aiuterebbe anche a migliorare la lettura delle dinamiche che interessano i diversi territori e ad orientare meglio la pianificazione delle Strategie Locali verso priorità di intervento capaci di intercettare i fabbisogni prioritari e le potenzialità dei territori. Infatti, molti GAL hanno manifestato l'esigenza di poter approfondire le diagnosi e analisi swot per agire su nuovi temi per lo sviluppo locale. Inoltre, è sulla base delle diagnosi inziali che si quantificano gli indicatori di output e risultato e si programma l'avanzamento dei programmi che annualmente saranno sottoposti a verifica di performance (M. Bolli e B. Camaioni, 2021). 

Per i GAL, come raccontato in occasione dei webinar, l'individuazione (terza cosa da fare) di ambiti tematici innovativi, attorno ai quali pianificare gli interventi delle Strategie Locali, può contribuire a definire meglio il ruolo di Leader, proprio perché ne rafforza il carattere integrato, multisettoriale e innovativo.

Gli ambiti tematici dovrebbero essere interpretati come strumenti per disegnare nuovi percorsi di sviluppo e non come obiettivi o risultati dell'azione di LEADER.
Le proposte tematiche degli attori, formulate in uno dei webinar organizzati dalla RRN-ReteLeader e riassunte nel documento "Per una visione di lungo termine delle aree Leader", inviato poi alla CE in vista della Comunicazione CE "A long-term Vision for the EU's Rural Areas", tendono a valorizzare principalmente le nuove catene di valore rurale, quali:
a) servizi ecosistemici (anche culturali ricreativi); b) sistemi e politiche locali del cibo; c) beni, servizi, spazi collettivi e inclusivi; 5) comunità energetiche, bioeconomiche e ad economia circolare; 6) smart village e innovazione tecnologica.

Chiaramente la discussione, sui possibili ambiti tematici di LEADER, deve essere ulteriormente approfondita dai principali stakeholder della politica agricola: ne potrebbero essere proposti anche altri; viceversa, si potrebbe scegliere di implementarne alcuni attraverso altri strumenti territoriali non LEADER. Potrebbe essere questo il caso dell'ambito "Smart Village" o "Bioeconomia", per i quali potrebbero essere previsti nell'ambito del PSN e a livello regionale interventi ad hoc. In ogni caso le proposte degli attori di LEADER, sono sostanzialmente in linea con la discussione avviata a livello nazionale con il Documento "Verso la Strategia Nazionale per un sistema agricolo, alimentare e forestale sostenibile e inclusivo", predisposto dal MiPAAF per avviare il dibattito del Tavolo di Partenariato per la costruzione del Piano Strategico Nazionale (PSN) della futura Politica Agricola Comune. 

Nel corso degli incontri, i protagonisti hanno ribadito anche che la proposizione di ambiti tematici, pur considerata essenziale per l'elaborazione di strategie non generaliste e per migliorarne il design, di per sé non è sufficiente a garantire una azione integrata capace di favorire, come negli auspici del quadro normativo, lo sviluppo di economie sia tangibili (come infrastrutture e servizi) sia intangibili (come le capacità di rafforzare le sinergie fra settori e operatori all'interno del territorio e con altre aree rurali e urbane). 

Per questa ragione, è stata sottolineata l'importanza (quarta cosa da fare) di favorire adeguati margini di manovra nell'ambito delle strategie locali per la tipologia di operazioni e progetti attivabili:

L'adozione di diverse forme progettuali nell'ambito delle strategie, se ben calibrate nei meccanismi procedurali, è utile a qualificare il valore aggiunto delle operazioni LEADER perché danno concreta applicazione anche ad elementi di metodo (territorializzazione, integrazione, innovazione, ecc.). Ad esempio: i "progetti complessi", ovvero progetti integrati condivisi da gruppi di beneficiari locali, che individuano un capofila, e che coprono un'ampia gamma di interventi, aiuta sia a rafforzare le sinergie degli attori locali su temi rilevanti sia a superare una criticità delle Strategie Locali sempre più frammentate in una molteplicità di operazioni di piccola dimensione finanziaria che, in diversi casi, non generano risultati evidenti per le comunità locali; i progetti pilota, entro determinate soglie finanziarie per i quali si potrebbero adottare delle procedure semplificate, così come avviene in altri Stati membri e/o Fondi UE, fluidificano l'iter di una domanda di aiuto e può contribuire a favorire l'emersione di idee e interventi innovativi che altrimenti non troverebbero occasioni di finanziamento; i progetti ombrello possono essere particolarmente utili quando è necessario raggruppare e gestire un numero ingente di domande, di piccolissima dimensione finanziaria (es. acquisto di piccole attrezzature e servizi; acquisto di attrezzature informatiche; acquisti di attrezzature green per le aziende e i comuni, ecc.) e particolarmente adatti per favorire la diffusione di innovazioni. 

Chiaramente è necessario (quinta cosa da fare) rafforzare il sistema di gestione e semplificare il sistema attuativo di LEADER. I suoi meccanismi gestionali sono particolarmente complessi rispetto alle misure ordinarie per lo sviluppo rurale. Effettivamente, il coinvolgimento dei GAL ha richiesto una complessa strutturazione dei processi attuativi delle misure Leader. Un percorso che si sviluppa almeno in sette step a loro volta ri-articolati in una molteplicità di passaggi (oltre 30) che vede coinvolti, in diversi momenti tutti gli attori del processo: AdG, GAL, OP. Bisogna considerare che le strategie di Sviluppo Locale prevedono una molteplicità di interventi (oltre 2300 in totale) esplosi in un numero esponenziale di bandi emessi dai GAL, in media 2,5 bandi per intervento, e di domande di aiuto, in media 10 per ogni bando (E. Reda e Filippo Chiozzotto, 2020). 

I risultati dei gruppi di lavoro del Laboratorio Collaborativo "Semplificare LEADER" e su 6 regioni caso studio (Piemonte, Veneto, Friuli, Emilia Romagna, Abruzzo, Campania), hanno offerto numerosi spunti, ad esempio: prevedere l'uso di opzioni di costo semplificati (F. Muscas, E. Reda, G. Ricciardi, 2021) che possano rendere meno onerose le fasi di istruttoria e controllo sulle domande di aiuto e pagamento; definire oltre l'iter procedurale, anche tempi standard per le varie fasi attuative dalla verifica della correttezza dei bandi presentati ai tempi di istruttoria, ai pagamenti è essenziale vista la numerosità dei bandi: dalla verifica della correttezza dei bandi presentati, ai tempi di istruttoria, ai pagamenti; pianificare azioni di formazione ad hoc sugli aspetti amministrativi per i GAL; rafforzare gli staff regionali dedicati al LEADER anche attraverso l'attivazione di "comitati misti" (GAL/OP/ADG) per l'istruttoria delle domande di aiuto e/o affrontare questioni specifiche e "comitati tecnici dei direttori dei GAL" (spese rendicontabili nella 19.4) per affrontare criticità comuni, uniformare i processi tecnico-gestionali. 

Qualsiasi soluzione adottata per migliorare l'impianto di LEADER deve prevedere anche (sesta cosa da fare) la stesura di linee guida per i GAL relative alle modalità con cui devono operare (ruolo svolto, attività delegate, regimi  e normative applicabili) per la gestione di diverse tipologie di operazioni che possono essere a finalità economica o collettiva e pubblica o di solidarietà e sviluppo di servizi pubblici (R. Ciaravino, G. Diglio e N. Gusella, 2021)

Il miglioramento dei processi gestionali richiede anche un ripensamento dei processi di selezione dei GAL e delle SSL (settima cosa da fare). I criteri di selezione dei GAL e delle SSL dovrebbero essere pensati anche come strumento per orientare una corretta impostazione di LEADER e portare: all'individuazione di partenariati effettivamente rappresentativi di un territorio omogeneo; al raggiungimento di una massa critica in termini di governance; alla costituzione di strutture tecniche dei GAL che possano garantire sia una efficace attività di animazione sia una sana gestione finanziaria. Per ridurre il rischio di rallentamenti nelle procedure selettive è necessario: costruire un «set di base» dei criteri di selezione applicando un «indice di valutabilità», come strumento di supporto per le AdG utile anche per l'autovalutazione dei GAL; evitare un numero eccessivo di criteri, concentrandosi sugli aspetti salienti; stabilire chiaramente le modalità di attribuzione dei punteggi anche per i parametri soggettivi;  attivare commissioni di valutazione che coinvolgano, oltre agli staff delle AdG e esperti, anche gli attori impegnati nella gestione amministrativa come gli OP; assicurare una formazione specifica e l'aggiornamento necessario per garantire l'acquisizione di competenze adeguate ai soggetti preposti alla selezione (G. Ricciardi e Assunta D'Oronzio, 2021).

Malgrado sia il risultato di un periodo drammatico conseguente la pandemia, si dovrebbe (ottava cosa da fare) utilizzare il periodo transitorio per mettere in campo e testare diverse soluzioni che potrebbero essere traghettate nella prossima fase di programmazione: a partire dall'uso del supporto preparatorio, per il quale si potrebbero adottare opzioni di costo semplificati (F. Muscas, S. Lepri 2021) e che potrebbe contribuire a rafforzare il processo di selezione fino alla messa in campo di nuove operazioni su temi di rilevante interesse per il futuro di LEADER. Infatti sia il pacchetto per la ripresa post -covid "Next Generation EU" e il Regolamento transitorio richiamano per lo sviluppo locale linee di intervento strategiche quali: i servizi ecosistemici, la digitalizzazione, il turismo sostenibile, il recupero e la valorizzazione per finalità pubbliche delle strutture rurali, ecc. (S. Angeli e G.Mazzocchi, 2021).  

Il periodo transitorio (nona cosa da fare) è importante anche per rafforzare l'integrazione fra i diversi strumenti per lo sviluppo locale a valere sugli altri Fondi UE (es. SNAI e CLLD FEAMPA), che avviano la nuova fase di programmazione da quest'anno. In questo caso è importante valorizzare i comportamenti cooperativi già esistenti, individuare nuove forme di sinergia funzionale tra azioni e stimolare una governance più partecipativa fra le AdG dei diversi Programmi (F. Mantino, 2021 e A. D'Oronzio, 2021). 

Una maggiore efficacia e efficienza di LEADER, come dimostrato dall'intenso lavoro di questi mesi, dipende dalla capacità degli attori coinvolti di identificare e adottare buone pratiche per l'ideazione, panificazione e gestione delle Strategie Locali.  È essenziale, quindi, (decima cosa da fare) individuare nuovi metodi e prassi per rafforzare il collegamento in rete, valorizzando maggiormente le iniziative di confronto e analisi promosse dai GAL e dalle ADG (A. Monteleone, 2021).

Raffaela Di Napoli
CREA - PB