PSN, dalla diagnosi alla definizione delle esigenze di intervento negli Stati membri regionalizzati

La prossima PAC sarà costruita su un nuovo modello di attuazione, basato su una pianificazione strategica a livello nazionale descritta all'interno di un unico Piano Strategico Nazionale (PSN) stabilito per 5 anni (2023-2027), incentrato su 9 obiettivi specifici e un obiettivo trasversale, che copre per la prima volta entrambi i pilastri (finanziato dal FEAGA e dal FEASR). 

L'indicazione di un unico documento di programmazione per Stato membro (SM) rappresenta una delle più rilevanti novità per il prossimo periodo. In Italia il cosiddetto secondo pilastro ha avuto da sempre una applicazione a livello territoriale, con le Regioni e le Province Autonome come Autorità di Gestione (AdG) dei Programmi di Sviluppo Rurale (PSR). L'Italia non è l'unico Paese all'interno dell'Unione Europea (UE) a forte trazione regionalizzata, ma anche altri SM come la Francia, la Germania o la Spagna hanno impostato questi interventi nell'attuale periodo 2014-20 con programmi regionalizzati (Bellini, 2020).

Nel processo di scrittura del futuro PSN, la divisione amministrativa italiana sta assumendo, evidentemente, un ruolo cruciale. Questo lavoro vuole indagare e mettere in relazione le modalità che diversi percorsi di regionalizzazione hanno assunto nelle prime fasi di tale processo - dall'analisi di contesto alla prioritizzazione delle esigenze identificate -, soffermandosi su altri Paesi. La lettura comparata prende pertanto in considerazione tre Stati membri regionalizzati mediterranei, quali Francia, Spagna ed Italia.

A seguito delle proposte regolamentari della Commissione Europea (CE) dell'autunno 2018 [1], con l'introduzione di una modalità nazionale di stesura degli interventi nel PSN, sono state riscontrate posizioni comuni da parte dei tre Stati regionalizzati (Italia, Spagna, Francia), in generale allineate circa il ruolo importante che le Regioni, o in genere le istituzioni sub nazionali, giocano e giocheranno nella prossima programmazione della PAC (Bellini, 2020; Metta2020, Mathews, 2021). A livello unionale queste istanze sono state affrontate con la dovuta attenzione, avviando un produttivo confronto con gli SM e uno specifico workshop della Rete Rurale Europea (ENRD, Preparing the CAP Strategic Plans: Programming Regional-Level Interventions) dedicato a questo tema. Nel workshop sono stati discussi possibili approcci per affrontare esigenze e specificità regionali attraverso la progettazione dei PSN, dato che la PAC sta passando dagli attuali 118 Programmi nazionali e regionali ai futuri 27 Piani nazionali. Nella visione della CE un unico Piano Strategico può affrontare le specificità regionali, attraverso alcune modalità di regionalizzazione. Gli Stati membri, infatti, dovrebbero nel futuro PSN descrivere l'interazione con i diversi soggetti coinvolti nella programmazione e nella definizione della logica di intervento, nonché, a monte, dell'identificazione delle esigenze di intervento. Tale processo rappresenta a livello tecnico pratico la traslazione di quanto previsto all'interno dei testi legali. L'articolo 95 del regolamento per la futura PAC prevede che ciascun PSN contenga una specifica sezione dedicata alla valutazione delle esigenze di intervento e il successivo articolo 96 dettaglia come la valutazione, la giustificazione e la prioritizzazione di questi fabbisogni debba essere effettuata (Angeli et al., 2021). I processi di individuazione e di prioritizzazione devono, dunque, essere adeguatamente definiti sulla base di metodi chiari, ma il ricorso a metodi partecipativi è comunque sempre preferibile. (European Commission, 2019).

Per comprendere il processo di identificazione dei fabbisogni messo in atto dai singoli SM serve conoscere quale sia la loro natura amministrativa. Francia, Spagna ed Italia sono caratterizzati da una forte connotazione regionale che, sin dall'origine, ha voluto dare rilievo e voce alle varie comunità componenti la Stato nazionale. Al di là della diversa forma di governo, i tre Stati sono caratterizzati dalla presenza all'interno della loro Costituzione di forti riferimenti circa la competenza in materia di agricoltura. Nel dettaglio, la Repubblica italiana trova il proprio riferimento normativo nel Titolo V della Costituzione (articolo 117). Analogamente le 17 Comunidades Autónomas presentano, all'interno dell'ordinamento spagnolo, competenza esclusiva in materia di agricoltura, bestiame e sviluppo rurale, e pesca marittima. Infine, le 18 Régionsfrancesi, che dal 2014 hanno goduto di un rafforzamento delle proprie competenze, rappresentano il riferimento in materia di pianificazione territoriale e fungono da ruolo di guida delle politiche agricole e di sviluppo rurale. Nell'attuale periodo di programmazione, questo quadro si articola in Italia attraverso 22 Programmi di Sviluppo Rurale (PSR) - uno per il livello nazionale e 21 PSR regionali o provinciali; mentre in Francia il secondo pilastro della PAC è attuato attraverso 30 programmi (22 programmi per le regioni dell'esagono e la Corsica, 5 programmi per i dipartimenti d'oltremare ed 1 programma nazionale). Similmente, in Spagna lo sviluppo rurale è implementato attraverso 17 PSR, ciascuno per una delle regioni spagnole, e 1 PSR nazionale.

Italia: dai policy brief alla prioritizzazione delle esigenze

In un quadro normativo non ancora consolidato, il Ministero delle Politiche Agricole, Alimentari e Forestali (Mipaaf), in collaborazione con le Regioni e Province autonome (PPAA) - e con il supporto della Rete Rurale Nazionale (RRN) - ha avviato nel 2019 le attività di analisi e di confronto per descrivere il contesto nazionale nel cui ambito definire le esigenze di intervento e successivamente la strategia del futuro PSN (Pierangeli, 2020).
L'approccio adottato si è basato sul costante coordinamento con le strutture istituzionali nazionali, regionali e provinciali, attraverso l'organizzazione di un tavolo tecnico per una prima fase di lavoro e volto ad individuare una base informativa comune e partecipata. Ai lavori del tavolo, oltre alle AdG, hanno partecipato anche altre amministrazioni centrali competenti (Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, Ministero dello Sviluppo Economico, Ministero della Salute, Presidenza del Consiglio dei Ministri con il Dipartimento della Protezione civile e il Dipartimento per le Politiche di Coesione), ed enti statistici e di ricerca (ISTAT, ISPRA, ENEA). 
Il percorso si è basato su diversi step consequenziali.
Nella diagnosi iniziale sono stati redatti dei policy brief in collaborazione con le Regioni e PPAA, per descrivere, come da richiesta europea, l'attuale contesto italiano in relazione agli obiettivi specifici comunitari. Al termine di questa fase primaria, si è proceduto all'elaborazione delle conseguenti matrici SWOT per creare una narrazione condivisa di sintesi. Attraverso queste matrici per ogni obiettivo, le diverse esigenze di intervento sono state quindi sistematizzate. Questo processo di natura tecnica a cura della RRN ha prodotto 50 fabbisogni di intervento, capaci di cogliere una visione complessiva e i particolarismi territoriali. La finale lettura delle esigenze è stata tuttavia definita in piena condivisione con le attuali Autorità di Gestione in diversi incontri di confronto. 
Verso la fine del 2020 una seconda fase del processo ha consolidato le attività di consultazione del partenariato e degli stakeholder e ha avviato la riflessione sulle esigenze di intervento e la loro prioritizzazione. Questo passaggio, molto tecnico, è stato condotto dagli esperti della RRN, che hanno proposto una metodologia partecipata di cumulative voting(Mazzocchi et al., 2021, Cagliero et al., 2021). Diversi confronti, in una lettura di doppia verifica, sono stati condotti con le AdG che hanno potuto esprimersi singolarmente sui livelli di priorità assegnati e successivamente emendare, se necessario, il quadro nazionale risultante. Nei prossimi mesi si procederà, sempre in modo condiviso, alla declinazione per settore produttivo delle priorità assegnate.
Infine, in preparazione del Tavolo di Partenariato per la costruzione del PSN, è stato condiviso con le parti istituzionali, economiche e sociali il documento "Verso la Strategia Nazionale per un sistema agricolo, alimentare e forestale sostenibile e inclusivo". Tale documento, redatto dalla RRN, ha avviato un percorso di lavoro, che sarà condiviso da tutti gli attori coinvolti, indirizzato ad una strategia per il sistema agricolo, alimentare e forestale nel suo complesso (RRN, 2021).

Il caso francese: l'esperienza del CNDP

Nella prima parte del 2020 si è tenuta, sotto il coordinamento del Ministère de l'Agriculture et de l'Alimentation (MAA), la prima fase di elaborazione del PSN transalpino, vale a dire l'analisi delle esigenze di intervento, conclusasi, analogamente al caso italiano, nell'elaborazione di sintetiche SWOT. Il lavoro si è svolto in collaborazione con le Regioni, che sono attualmente le autorità di gestione del FEASR. Nello stesso anno, si è avviata l'elaborazione del processo di diagnosi con le parti interessate e alla conseguente consultazione pubblica. 

In Francia, la programmazione muove da una analisi di contesto (Diagnostic, MAA 2021), che tiene conto delle esperienze passate, delle aspettative dei territori e della società, e permette di identificare le esigenze alle quali la futura PAC deve rispondere; in particolare, a livello nazionale sono stati identificati 48 bisogni. Il processo di diagnosi per il futuro PSN, nelle sue diverse versioni, è il risultato del lavoro congiunto dello Stato e delle Regioni, arricchito dai risultati della consultazione delle parti interessate e tenendo conto delle raccomandazioni del valutatore ex-ante, così come le osservazioni tecniche iniziali della CE. La versione finale del Diagnosticè articolata su ogni obiettivo strategico unionale con una scheda di analisi sintetica, una matrice SWOT, e una lista di fabbisogni nazionali, completata da particolari esigenze regionali nella Francia metropolitana e nei territori d'oltremare, sulla base del lavoro svolto nei singoli territori. Nell'ottobre 2020 è iniziata una nuova fase di lavoro. La stretta collaborazione con le Regioni, che nelle intenzioni resteranno autorità di gestione di una parte delle misure di sviluppo rurale del PSN, e gli stakeholder ha permesso non solo di prioritizzare i bisogni identificati, ma anche di selezionare, successivamente, le misure da mobilitare per soddisfarli.
In Francia, è stata attivata la Commissione Nazionale per il Dibattito Pubblico (CNDP), per favorire l'attuazione delle procedure di democrazia partecipativa per raccogliere osservazioni e proposte. Si tratta, in sintesi, di procedure per informare e a dare voce ai cittadini nei progetti e nelle politiche pubbliche con un forte impatto socio-economico e ambientale, capaci di aiutare i decisori grazie a i contributi della società civile. In Francia, diversi ministeri, autorità locali o enti pubblici di norma contattano la CNDP per avviare questo tipo di esperienza. Relativamente alla futura PAC, il dibattito pubblico è stato lanciato nel febbraio 2020 e poi riavviato, con la riapertura della piattaforma dedicata (https://impactons.debatpublic.fr/) e una serie di eventi sui territori, dopo essere stato sospeso a causa della crisi sanitaria nell'autunno dello stesso anno. Diversi temi sono stati oggetto di consultazione sulla piattaforma, che ha raccolto oltre 1800 contributi, tra cui la gerarchizzazione degli obiettivi strategici unionali, i modelli agricoli in Francia, i processi decisionali.

Il ruolo delle Comunidades Autónomas nel percorso spagnolo

L'elaborazione del Piano Strategico spagnolo si caratterizza per essere un processo aperto e partecipativo, al quale hanno potuto prendere parte tutte le organizzazioni e i soggetti interessati. L'azione principale, anche in questo caso, è stata a guida del Ministero, in stretta collaborazione con le Comunità Autonome, le organizzazioni agricole e le organizzazioni ambientali, di concerto con il Ministero della Transizione Ecologica. In particolare, data la caratteristica amministrativa, le Comunità Autonome sono una parte particolarmente importante del Piano. Queste, oltre a partecipare attivamente alla progettazione degli interventi nazionali, saranno responsabili, nella visione spagnola, dell'attuazione della PAC nei loro territori e della progettazione specifica di singoli interventi territoriali, in coerenza con il PSN (https://www.mapa.gob.es/es/pac/post-2020/que-es-el-plan-estrategico.aspx).La Spagna ha seguito un percorso abbastanza simile a quello italiano. Il processo di analisi è stato strutturato intorno ai 9 obiettivi specifici e all'obiettivo trasversale AKIS, per ognuno dei quali il Ministero ha creato una serie di gruppi di lavoro. Inizialmente ogni gruppo ha elaborato un documento che descrivesse la situazione di partenza, utilizzando informazioni già disponibili e in linea con i policy brief resi disponibili dalla CE. Sulla base di questo primo documento di analisi, è stata preparata una matrice SWOT e la derivante individuazione delle esigenze, condotta in modo prioritizzato come previsto dall'articolo 96. A tal fine, sono state soprattutto prese in considerazione anche le osservazioni e i contributi delle Comunità Autonome, che sono state chiamate a collaborare in modo attivo e hanno contributo a territorializzare le analisi, nonché delle Organizzazioni Professionali, delle associazioni ambientaliste e di quelle portatrici di interesse in generale, in coerenza con quanto previsto dall'articolo 94 del Regolamento. 
Le modalità di interazione previste sono state diverse, sia attraverso canali più istituzionalizzati (si noti, ad esempio, attraverso le organizzazioni o le associazioni) sia informali e individuali (ad esempio attraverso una casella di posta elettronica dedicata e aperta messa a disposizione dal Ministero, bzn-participac2020@mapa.es). Infine, ogni gruppo ha prodotto un documento di sintesi, al fine di facilitare la lettura e la diffusione dei risultati.

Dopo i primi passi fatti verso la progettazione dei futuri Piani Strategici Nazionali della PAC, i percorsi avviati presso gli SM regionalizzati e analizzati in questo articolo mostrano una marcata attenzione verso la trasparenza e l'inclusività degli stakeholder e, soprattutto, in Spagna e in Italia una significativa partecipazione attiva da parte di tutte le attuali AdG impegnate nello sviluppo rurale. 

La lettura svolta mostra pratiche interessanti in termini di procedure di condivisione e di revisione scritte o di piattaforme online, soprattutto in reazione alla crisi sanitaria dovuta al COVID 19, al fine di facilitare le possibilità di interazione. L'emergenza pandemica ha segnato profondamente il processo di individuazione e di prioritizzazione delle esigenze di intervento dei singoli PSN (Erjavec, 2020). Ad esempio, in Francia l'interessante processo di dibattito pubblico attivato con la CNPD ha dovuto subire un arresto di diversi mesi, fino alla riapertura della piattaforma ImPACtons. In Spagna, tutti i documenti prodotti sono ancora considerati sotto revisione a causa dell'emergenza sanitaria. In Italia, gli esperti della RRN hanno modificato i percorsi di confronto inizialmente previsti. In fase di discussione con le autorità territoriali, hanno introdotto nuovi, e metodologicamente consistenti, meccanismi di interazione a distanza, come il percorso di voto cumulato per prioritizzare le esigenze identificate nella fase analitica (Cagliero et al., 2021). 

L'utilizzo di website e pagine online presso i Ministeri, o comunque di piattaforme aperte alla discussione e al confronto, rappresenta un aspetto rilevante e presente in tutti e tre gli SM (Metta, 2020) e fondamentale per facilitare il confronto tra le strutture che si occupano della scrittura del prossimo PSN. Altrettanto positiva è la messa a disposizione di tutta la documentazione di analisi e le presentazioni fatte nei diversi momenti di confronto. Questo facilita sicuramente l'inclusione di tutti i portatori di interesse in generale. Tuttavia, rispetto ai contributi arrivati, ma specialmente da parte degli enti territorialmente competenti, sarebbe interessante evidenziare maggiormente come questi siano stati recepiti dai Ministeri nelle diverse stesure dei Piani: questo aiuterebbe molto il dibattito pubblico

I documenti regolamentari sono definitivi, anche se si attende quella che è definita la giurisprudenza secondaria con i rilevanti implementing acts, e sostanzialmente si è attivata la seconda fase di scrittura dei Piani Strategici, vale a dire, alla luce delle esigenze, la determinazione della intera logica di intervento, con la scelta delle azioni da attivare e con quali modalità. Il contributo attivo da parte delle attuali AdG, nonché la partecipazione dei portatori di interesse e il contributo dei valutatori ex ante, sarà ancora più importante, poiché in questa fase si dovranno stabilire i principi per declinare in modo concreto l'implementazione del Piano sulle specificità territoriali, di cui gli SM regionalizzati sono particolarmente ricchi. Questo per evitare, come scrivevano Pressman e Widalsky, che "le grandi aspettative a Washington vengano deluse a Oakland".

Alessandro Giacardi (Double Degree holder, Università Cattolica del Sacro Cuore, Swedish University of Agricultural Sciences) Roberto Cagliero e Pietro Manzoni (Crea PB)