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foto panoramica campo coltivato
Infrastrutture

Divari territoriali e infrastrutture nelle politiche pubbliche

Un'analisi delle politiche nazionali e Ue, con un focus sulla dimensione agricola e uno sguardo alla nuova Pac.

Strade, percorsi, sentieri, nodi sono metafore utilizzate spesso per dibattere sul paradigma di sviluppo dei contesti deboli, quasi sempre di matrice rurale. Facendo convergere questi termini su una dimensione più "fisica", essi rimandano a quel reticolo di infrastrutture che condizionano, in modo significativo, le attività economiche e la qualità della vita delle persone che operano e risiedono in tali contesti. 

Sul versante economico, si fa riferimento a quelle infrastrutture che contribuiscono ad abbassare i costi di produzione, a potenziare i flussi informativi delle aziende e a diminuire i tempi di trasporto delle merci (strade, impianti di irrigazione, gasdotti, piattaforme logistiche, reti telematiche, ecc.); sul versante sociale, si pensa a quelle opere infrastrutturali - e, soprattutto all'offerta dei servizi ad esse annesse -  finalizzate ad accrescere il benessere sociale e collettivo, con un impatto positivo sulla qualità della vita dei cittadini, quali la salute, il livello di istruzione, il tempo libero (acquedotti e gasdotti a uso civico, impianti di smaltimento rifiuti, aree verdi, interventi di bonifica e risanamento urbano, scuole, centri di formazione, impianti sportivi, case di cura, centri culturali e di svago, ecc.). Ad esse vanno aggiunte anche le opere infrastrutturali volte a migliorare la qualità e le funzionalità ecologiche dei territori (infrastrutture verdi intese in un'accezione più ampia), nonché a preservare l'assetto idrogeologico degli stessi (opere di regimazione delle acque, realizzazione di muri di sostegno delle scarpate, adeguamenti e rettifiche dei tracciati, ecc.).

Da sempre, la relazione fra lo sviluppo economico e sociale di un territorio e la sua dotazione infrastrutturale è stato oggetto di interesse degli studiosi, anche se nel corso degli ultimi decenni si è registrato un aumento degli studi dedicati ad essa. I loro risultati evidenziano la correlazione diretta fra infrastrutture e crescita economica e sociale di un'area [1] .  Nello stesso tempo, la gran parte di essi evidenzia che un utilizzo ottimale delle opere infrastrutturali non può prescindere dall'adozione di alcune accortezze iniziali che tengano conto dei diversi tipi di infrastrutture e del fatto che, in ogni caso, i loro effetti possono essere differenziati a seconda del livello di sviluppo delle aree in cui sono collocate. Inoltre, a nostro parere, ci sono alcune infrastrutture che influenzano in modo pervasivo sia il sistema economico che quello sociale. Basti pensare, ad esempio, alla rete viaria, la quale, se ben manutenuta, favorisce, contemporaneamente, sia il sistema economico (ad esempio, utilizzo per il trasporto merci ma anche da parte del turista che intende esplorare la zona) che la comunità nel suo complesso (la stessa strada può essere utilizzata quotidianamente dagli abitanti per raggiungere i centri esterni, dove sono collocati i servizi più complessi quali ospedali, istituti di formazione secondari e universitari, centri amministrativi, ecc.).

Pur se la letteratura sul tema ha definito alcuni indicatori volti a misurare in termini fisici, finanziari e di localizzazione il capitale infrastrutturale di un territorio (quante opere realizzate, quante risorse finanziarie mobilitate, quali territori interessati), come sottolinea anche un recente studio della Banca d'Italia (Banca d'Italia, 2021), persistono tuttora difficoltà di natura metodologica sul fronte della valutazione relativa al loro  effettivo funzionamento, al grado di sostenibilità che si portano dietro, e, aggiungiamo noi, al tipo di impatto che hanno sulla "tenuta" dei territori interessati,  (arresto dei fenomeni di dissesto geologico, inversione dei fenomeni di spopolamento di queste aree, ripristino della qualità degli elementi ambientali, aria, acque e suolo). Tener conto di queste dimensioni comporta, necessariamente, la messa in campo di una attenta analisi dei fabbisogni a monte e, parallelamente, l'estensione dell'attività di valutazione anche su aspetti legati all'offerta dei servizi annessi all'infrastruttura creata (il funzionamento, i modelli organizzativi adottati, i livelli di utilizzo da parte degli utenti). La loro adozione permette, di fatto, non solo di registrare la creazione dell'infrastruttura in sé (e dell'utilizzo efficiente o meno dei finanziamenti), ma di misurarne, a valle, la sua utilità effettiva rispetto ai fabbisogni reali presenti sul territorio.
Quello che si registra è dunque un deficit metodologico a monte, e valutativo in itinere, sulla necessità dell'opera e sul suo impatto, deficit che andrebbe al più presto colmato al fine di garantire un utilizzo ottimale delle risorse finanziarie dedicate. La politica pubblica dovrebbe impegnarsi in tale senso, assumendo chiare strategie di intervento che vadano nella direzione di favorire una maggiore concentrazione degli interventi su quei territori che, a seguito di analisi dei fabbisogni, presentano maggiori divari in termini infrastrutturali.
Divari da misurare, però, non solo unicamente in relazione alle dotazioni infrastrutturali standard già adottati in contesti più fortunati, quanto, e soprattutto, in funzione della domanda espressa dalle popolazioni che vi risiedono. La visionda adottare non è soltanto quella di rendere i territori più competitivi e interconnessi, ma anche più sicuri e funzionali alle esigenze quotidiane delle persone che li popolano.

Le infrastrutture nei finanziamenti pubblici

Uno sguardo al principale programma in fase di attuazione nel nostro Paese, il PNRR, evidenzia come una parte cospicua delle sue risorse finanziarie sia finalizzata a ridurre i divari territoriali che caratterizzano il nostro Paese, obiettivo questo che ha previsto, a sua volta, la programmazione di interventi cospicui nel settore delle infrastrutture. Il ruolo strategico assegnato ad esse è dato dal budget assegnato dal PNRR al Ministero delle Infrastrutture e della mobilità sostenibile (MIMS), le cui risorse ammontano complessivamente a 61,3 miliardi di euro, di cui 41 composte da risorse comunitarie (40,7 dal Programma NGEU e 313 milioni dal React EU) e circa 21 da risorse nazionali (10,6 miliardi dal Fondo complementare e 10,3 dallo scostamento di bilancio) (Fonte: sito del MIMS). La gran parte delle risorse, come riportato dal MIMS, saranno investite principalmente in infrastrutture per la mobilità sostenibile (41,8% Missione 3 del PNNR) e a seguire, a vantaggio di quelle indirizzate a favorire la transizione ecologica (15,1% Missione 2 del PNRR).

Relativamente alla tipologia di investimenti, circa il 91% delle risorse saranno destinate a opere pubbliche, il 6% ad acquisti di beni e servizi e il rimanente a contributi per le imprese. Considerata la scelta strategica di puntare sulla mobilità, fra i soggetti attuatori assumerà un ruolo strategico la Rete Ferroviaria Italiana, la quale avrà l'onere di gestire quasi il 47% delle risorse finanziarie, seguita dagli Enti territoriali - chiamati a realizzare opere che assorbiranno circa il 26,5% delle stesse. Pur avendo come finalità principale quella di ridurre i divari territoriali, al momento non è semplice ricostruire il quadro sull'impatto che queste opere avranno sulle aree più deboli, impatto che dovrà essere misurato sia in termini di benefici diretti (opere in loco) che indiretti (opere esterne di cui potranno avvalersi anche le popolazioni rurali), ma anche di costi, non soltanto in termini finanziari, che la realizzazione delle stesse potrebbe avere sulle aree rurali (si pensi, ad esempio, alla TAV e al suo impatto sull'equilibrio ambientale e sociale dei territori che attraversa). 

Il PNRR interverrà soprattutto per farsi carico di opere importanti e urgenti, oppure, vista la tempistica da rispettare, andrà a pescare fra gli elenchi delle opere valutate positivamente ma non finanziate per mancanza di finanziamenti. D'altro canto, il Programma non è il risultato di una strategia adottata autonomamente dal nostro Governo, ma piuttosto la risposta ad una opportunità offerta dall'Unione Europea per rispondere agli effetti negativi prodotti dalla fase pandemica. In realtà, il settore delle infrastrutture, come sottolineato in più occasioni dallo stesso ministro Giovannini, proprio per il ruolo strategico che ricopre nei processi di sviluppo di un Paese, richiederebbe l'adozione di uno specifico approccio strategico nazionale che programmi stabilmente le scelte di intervento su un arco temporale di medio e lungo termine e che, aggiungiamo, basi le proprie scelte sulla effettiva e potenziale domanda -economica e sociale - che l'infrastruttura andrà a soddisfare. 

Altra fonte importante per l'analisi del finanziamento pubblico delle opere infrastrutturali nei territori deboli è rappresentata dalla politica di coesione e, nello specifico, dalle risorse mobilitate dal Fondo Europeo di Sviluppo Regionale (FESR) a favore degli Enti Locali. Uno sguardo all'ultima indagine annuale svolta dall'IFEL sulla partecipazione dei Comuni agli investimenti cofinanziati dal FERS -indagine che utilizza i dati della piattaforma Open Coesione -, evidenzia come i Comuni rientrino fra i principali driver dell'azione di sviluppo condotta a valere sulle risorse dei Programmi Operativi (unitamente agli operatori privati e alle imprese), gestendo risorse per un valore complessivamente superiore ai 4,3 miliardi di euro, pari al 16,4% delle risorse complessive FESR 2014-2020 (e titolari dell'8,5% dei progetti FESR complessivi cofinanziati) (Ifel, 2021). Più del 27% delle risorse finanziarie sono destinate a interventi per la tutela ambientale e la prevenzione dei rischi, seguiti dall'ambito dell'efficientamento energetico (16,6%), dall'inclusione sociale (14,3%) e la mobilità (12,9%).

Le opportunità delle politiche di sviluppo rurale

Spostando l'attenzione sulla politica di sviluppo rurale, si evidenzia come anche essa, pur se ancora pervasa da una forte impronta agricola, offra opportunità significative per le aree rurali in termini di dotazioni infrastrutturali. Si tratta di interventi di entità finanziaria piccola e media, finalizzati a migliorare, in primis, il sistema viario a servizio di imprese agro-silvo-pastorali, localizzate soprattutto in aree marginali e a rischio di isolamento. In questo caso, la loro finalità principale è quella di facilitare l'accesso ai poderi, nonché il loro collegamento ai sistemi di viabilità primaria. Fra i principali beneficiari di questa tipologia di investimento rientrano gli enti locali in veste anche di responsabili della realizzazione delle opere. Nell'attuale fase di programmazione (2014-2020), questa tipologia di investimenti, è concentrata principalmente nella sottomisura 4.3. "Sostegno a investimenti nell'infrastruttura necessaria allo sviluppo, all'ammodernamento e all'adeguamento dell'agricoltura e della silvicoltura" dei PSR. Ad essa, si affiancano una serie di investimenti infrastrutturali, concentrati nella misura 7 "Servizi di base e rinnovamento dei villaggi nelle zone rurali", e più specificamente nelle sottomisure 7.2, 7.3, 7.4, 7.5, finalizzati ad accrescere il benessere economico e sociale collettivo, con un impatto positivo sull'economia locale e sulla qualità della vita dei cittadini (acquedotti e gasdotti rurali, impianti di smaltimento rifiuti, interventi di bonifica e risanamento urbano, impianti pubblici per la produzione di energia da fonti rinnovabili, infrastrutture per lo sviluppo dei servizi a banda larga, infrastrutture informative, ricreative, turistiche di piccola scala, ecc.). Sul fronte delle risorse finanziarie mobilitate, l'assenza di un sistema di monitoraggio quale quello adottato dalle politiche strutturali (Open Coesione), non permette di fornire un quadro esatto delle stesse. Facendo, però, riferimento ad uno studio condotto dalla Rete Rurale Nazionale, possiamo stimare le risorse finanziarie dedicate alle infrastrutture nei Programmi di Sviluppo Rurale (PSR) in circa 2,2 Miliardi di Euro (RRN, 2020). 

Come, però, affermato all'inizio dell'articolo, non basta avere le risorse, è necessario che esse siano utilizzate al meglio, intercettando i reali fabbisogni dei territori. 

A tal proposito, da uno sguardo ai sistemi di valutazione finora adottati per la politica di sviluppo rurale, emerge la non attenzione, da parte della Commissione Europea, ad una domanda valutativa specifica volta a comprendere in che misura gli interventi cofinanziati dalla politica di sviluppo rurale incidano sulla dotazione infrastrutturale delle aree rurali. In effetti, anche nella politica di sviluppo rurale, sul fronte valutativo, le analisi sugli effetti territoriali delle opere infrastrutturali cofinanziate tendono a considerare esclusivamente il numero delle opere realizzate, con un richiamo generico alla loro ricaduta positiva sulle componenti dello sviluppo locale (economia, ambiente e società). Sono, poi, del tutto assenti indagini ad hoc volte ad analizzare l'impatto delle opere infrastrutturali cofinanziate sui processi di organizzazione del territorio. Se, da un lato, tale disattenzione trova giustificazione, in parte, nell'esiguità delle risorse FEASR destinate a tali opere - nella fase di programmazione ancora in corso pesano in media il 15% delle risorse FEASR complessive, peso percentuale che rende poco appetibile, sul versante valutativo, la misurazione degli impatti degli interventi "extra-agricoli" sul sistema territoriale locale -, dall'altro, essa non facilita una riflessione più incisiva sul ruolo che le infrastrutture possono giocare nei processi di sviluppo delle aree rurali e soprattutto non aiuta ad identificare quei correttivi che permetterebbero un utilizzo più ottimale delle risorse finanziarie dedicate.

Alcuni accorgimenti da adottare in vista della PAC post 2020

Le infrastrutture nelle aree rurali saranno oggetto di finanziamento anche nella futura Politica Agricola Comune (PAC post 2020). Nelle ultime settimane sono entrate nel vivo, nel nostro Paese, le consultazioni con le Regioni e i principali stakeholders, per redigere il nuovo Piano Strategico della PAC 2023-2027. Relativamente al nostro tema, la nuova PAC riconferma la stessa tipologia di investimenti, prevedendo il finanziamento, da un lato, di opere finalizzate a supportare le aziende agro-silvo-pastorale e, dall'altro, di opere orientate a garantire una serie di servizi indispensabili per il funzionamento del sistema economico e sociale locale, che fanno parte del cosiddetto "capitale fisso sociale". Al fine, però, di ottimizzare l'utilizzo delle risorse destinate a tale tipologia di investimento, andrebbero adottati degli accorgimenti, alcuni dei quali richiamati di seguito.

Considerata, infine, l'esiguità delle risorse finanziarie destinate dalla PAC a questa tipologia di investimento rispetto ai fabbisogni reali dei territori, andrebbero realizzate delle sinergie con gli altri Programmi così poter meglio finalizzare le risorse disponibili. Ci riferiamo a programmi quali il PNRR e i Programmi Operativi cofinanziati dai Fondi strutturali, ma anche a tutte le iniziative intraprese con fondi nazionali. Ad esempio, su quest'ultimo fronte, risulterebbe molto utile innescare sinergie con il Fondo perequativo infrastrutturale, previsto all'interno della Legge di Bilancio 2021 e finalizzato, specificamente, a colmare il divario di infrastrutture fra le aree del Paese e, in particolare, nel Mezzogiorno. Il Fondo, con una dotazione finanziaria pari a 4,6 miliardi di euro per il periodo 2022/23, presenta elementi innovativi nella sua impostazione che potrebbero fornire spunti interessanti alla governance regionale dei PSR (ma anche agli enti territoriali locali), sia sul piano operativo (si potrà disporre, a partire da gennaio 2022, dei risultati della ricognizione delle infrastrutture di competenza statale e non, prevista dal Fondo) che metodologico (saranno stabiliti dei criteri di priorità di intervento per ridurre il divario che mergerà dalla ricognizione). 

In ultima analisi, alla luce anche delle esperienze accumulate nelle passate programmazioni, sarebbe auspicabile, da parte di coloro che sono chiamati a elaborare e governare, a livello nazionale e regionale, il prossimo Piano Strategico della PAC 2023-27, una maggiore attenzione al fatto che lo stesso dovrebbe essere costruito e delineato non soltanto a misura del beneficiario privato (e, anche in questo, non solo sull'azienda agricola), ma anche del beneficiario pubblico in considerazione anche del ruolo che gli enti territoriali svolgono a livello locale, soprattutto in termini di governance delle opere infrastrutturali pubbliche. Nello stesso tempo, sul fronte degli Enti territoriali, andrebbe assunta una maggiore presa di coscienza delle implicazioni legate all'utilizzo dei fondi della PAC, che rappresentano non solo delle opportunità da cogliere per migliorare il tessuto infrastrutturale locale, ma anche l'assunzione di responsabilità nell'utilizzo ottimale degli stessi.

 
 

Note

 
 

Bibliografia

 
 

Di Catia Zumpano 
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PianetaPSR numero 108 dicembre 2021