Una rappresentazione delle esigenze conoscitive e di supporto nella implementazione dei PSR

Le Postazioni Regionali (PR) della Rete Rurale Nazionale (RRN) svolgono da sempre un importante ruolo di collegamento tra le strutture centrali e gli attori territoriali impegnati nell'attuazione dei Programmi di Sviluppo Rurale (PSR), intercettando le molteplici istanze espresse a livello locale e agevolando la diffusione delle informazioni su opportunità e strumenti che la Rete mette a disposizione per la gestione dei PSR. In questo quadro una delle attività centrali delle PR al fine di rafforzare il contatto con i territori, è la raccolta dei fabbisogni a supporto dei PSR espressi nelle puntuali domande conoscitive o di confronto da parte degli operatori dello sviluppo rurale. A questi quesiti, infatti, si dà risposta attraverso il coinvolgimento delle stesse PR, per confrontare le singole esperienze territoriali, o attraverso il confronto con altre schede progetto della RRN. Tutte le risposte sono messe a sistema e rese disponibili su un'apposita sezione [1] del portale delle Rete Rurale dove sono riportate sia le singole schede categorizzate per aree tematiche, sia rapporti semestrali riepilogativi, oltre ad alcune raccolte tematiche specifiche su temi particolarmente ricorrenti.

Tra il secondo semestre 2017 e il 2020 sono state elaborate 95 schede fabbisogno, con una particolare concentrazione nel 2018 e nel 2020. Per oltre tre quarti queste provengono dalle Autorità di Gestione o, comunque, da soggetti (tra cui i GAL) coinvolti nell'attuazione dei PSR a livello regionale. Poco meno di un fabbisogno su dieci proviene dalle strutture del MIPAAF mentre la restante parte giunge dalla Rete stessa.

Per capire quali siano i fattori che accomunano (o distinguono) le esigenze raccolte dalle Postazioni è stato condotto un percorso di analisi cluster per dati testuali [2], nota anche come analisi automatica delle co-occorrenze, o concetti di interesse, in un corpo di testo; tale analisi permette di classificare le parole in base a quanto esse si associano o meno tra di loro, dando luogo a gruppi omogenei e, possibilmente, distinti tra di loro di lemmi che si accomunano concettualmente.
Prima di procedere con la mappatura, le schede fabbisogno sono state catalogate ex ante secondo una serie di elementi quali il titolo, la data, il soggetto richiedente, l'eventuale misura/operazione del PSR di riferimento, ecc.. A tali elementi sono poi state affiancate le tematiche e le parole chiave (organizzate su due livelli) utili a identificare il contenuto specifico di ciascun fabbisogno.
Il percorso di lettura ha previsto diversi step analitici (definizione dei cluster, elaborazione del piano fattoriale e delle nuvole di parole, determinazione dei segmenti di testo), ma per una narrazione più semplice e immediata dei risultati in questa sede si utilizzano solo le cosiddette word-clouds, vale a dire le sintesi visive, per raggruppamenti, della frequenza con cui le parole si manifestano e del loro "peso" nel determinare la formazione di una nuvola.
Pur adottando sempre il medesimo approccio metodologico, il gruppo di lavoro ha preferito analizzare separatamente le 35 schede fabbisogno relative al 2020 rispetto agli anni precedenti, che sono stati trattati in un unico insieme di analisi. Infatti, data la particolarità del 2020, vi era il corretto timore che l'emergenza sanitaria da Covid-19, e le derivanti e profonde implicazioni, potessero, anche nello sviluppo rurale condizionare e polarizzare verso una singola tematica, vale a dire il confronto con la pandemia stessa, i risultati dell'analisi, distorcendo in certo senso la lettura tra una normalità e una situazione particolare.

Di seguito si presentano, attraverso una esposizione di sintesi, i principali riscontri dell'analisi complessiva, che si può scaricare dal portale della RRN [3].
La fase iniziale dell'analisi ha interessato le schede di fabbisogno rilevate tra il 2017 ed il 2019, raggruppate secondo i relativi rapporti semestrali di restituzione. L'elaborazione condotta su queste prime 60 schede fabbisogno ha raggruppato le esigenze raccolte in quattro aree con differenti gradi di relazione tra loro, ma in particolare è stato possibile evidenziare due cluster particolarmente consistenti e distinti (Cluster 1 e 4), mentre gli altri due, sebbene statisticamente sempre demarcati, sembrano essere più vicini. Osservando più in dettaglio quali sono le parole che compongono i cluster, si possono identificare quattro ambiti polarizzanti:

Il Cluster 4 è quello più definito ed è identificato da pochi elementi dal peso particolarmente elevato. Nel dettaglio risulta concentrato sui temi della nuova programmazione e del cosiddetto "Post 2020", come fino al 2019 era identificata la nuova fase della PAC. Questo interesse, consistente fino al secondo semestre 2019, non sorprende poiché il dibattito sulla futura programmazione è stato particolarmente vivace a partire dall'uscita delle prime bozze regolamentari dopo la metà del 2018 e vi era, quindi, un certo fermento presso le Regioni e le Province autonome per interpretare e capire le indicazioni e il ruolo dei diversi soggetti per il futuro prossimo. In tal senso, i temi di questo cluster hanno avuto una rilevanza in un periodo di tempo delimitato.

Diversamente, le attività inerenti allo sviluppo locale partecipativo, che caratterizzano il Cluster 1, risultano molto più distribuite nell'arco di tutto il periodo esaminato; si tratta di tematiche focalizzate, ma che caratterizzano un ambito, quello dello sviluppo locale, molto complesso, su cui la Rete Rurale Nazionale e le PR hanno una esperienza ben consolidata.
Per quanto concerne i due cluster rimanenti, non si può identificare in modo sufficientemente robusto un fabbisogno o una parola chiave che possano definirli univocamente, ma si possono considerare caratterizzati entrambi da aspetti di gestione operativa dei Programmi. Si osservano insiemi piuttosto omogenei di elementi diversi, che in alcuni casi tendono a far sovrapporre i due raggruppamenti, rendendoli in questo senso sfocati (fuzzy). Del resto, l'implementazione degli interventi, la gestione dei programmi e l'efficienza amministrativa sono temi, comunque, di carattere trasversale e sempre ben presenti nell'implementazione dei Programmi di Sviluppo Rurale.

L'osservazione delle parole che hanno maggiormente contribuito alla formazione dei cluster per il solo 2020 conduce a identificare sei aree caratterizzate, ognuna, da uno specifico tema polarizzante, spesso di valenza operativa, quasi a testimoniare un'urgenza nella risoluzione di problemi specifici:

Il cluster con la maggiore percentuale di rappresentatività, vale a dire quello in cui ricade la parte più consistente delle schede analizzate, è il primo (C1_2020). Al suo interno esso presenta sia il tema della pandemia sia quello, probabilmente correlato, della necessità di differenziare le possibilità di fare reddito nelle aziende. Le attività definite connesse a quella agricola, come gli agriturismi, sono stati, infatti, al centro del supporto offerto dalla cosiddetta Misura 21, che caratterizza anch'essa il raggruppamento e che è stata introdotta nei PSR nel 2020 a sostegno eccezionale di attività particolarmente colpite dalla crisi derivante dall'emergenza sanitaria. 
I cluster 3_2020, 5_2020 e 6_2020 sono anch'essi identificati da alcuni temi chiave chiaramente definiti e in tutti e tre i casi si tratta di fabbisogni di natura molto operativa e legati a specifiche esigenze di implementazione, probabilmente rese più rilevanti nella situazione contingente del COVID 19. Nel caso del terzo raggruppamento si tratta di tematiche legate al possibile utilizzo di costi standard, specialmente nell'ambito degli interventi di informazione e formazione; nel Cluster 5_2020 emergono aspetti implementativi e di attuazione; nel caso del raggruppamento n. 6, si tratta di procedure per accelerare bandi e selezioni di evidenza pubblica.
Infine, i Cluster 2_2020 e 4_2020 si possono stimare come più sfocati e soprattutto più indirizzati ad attività di programmazione, più che di esecuzione. Questo è evidente per il Cluster 2_2020 che pone attenzione in particolare sulle scelte di definizione dei profili di investimento, dei criteri di ammissibilità o di allocazione delle risorse. Il Cluster 4_2020, in questo quadro, assume un connotato di supporto, poiché, anche se non si osserva un elemento identificativo preponderante, risulta caratterizzato da titoli legati al supporto che le PR, e più in generale la Rete, offrono nella gestione dei Programmi, con un particolare affondo sulle pratiche di monitoraggio e valutazione.

I temi più ricorrenti che scaturiscono dalla raccolta delle schede di fabbisogno delle PR sono risultati principalmente di natura gestionale e presenti lungo tutto il periodo osservato. Ne sono un esempio gli aspetti legati all'utilizzo dei costi semplificati o alle spese ammissibili; così come in tutti i semestri considerati è possibile rinvenire almeno un quesito inerente ai sistemi di monitoraggio e valutazione. Diversamente, come però si poteva prevedere, alcuni fabbisogni risultano rilevanti solo in determinati momenti e questo appare anche più evidente nel confronto tra i due intervalli considerati, 2017-2019 e 2020. Si evidenzia un interesse marcato verso la futura programmazione praticamente solo nel secondo semestre del 2019, con un cluster specifico, e questo tema perde di interesse a partire dall'inizio 2020, sia perché diventa chiaro che la futura PAC è in ritardo, sia per l'urgenza drammatica del COVID 19. Nove sono stati i fabbisogni rilevati in merito a vari aspetti dell'emergenza sanitaria, vale a dire uno su quattro nell'anno 2020, e ciò sottolinea lo shock comportato dalla pandemia. Tra questi elementi si evidenzia l'attivazione specifica della Misura 21 (cluster 1_2020), ma anche una maggiore attenzione alla semplificazione di tutte le procedure, per affrontare una situazione così particolare nel modo più efficiente possibile, come ad esempio il ricorso a costi standard o indicazioni puntuali sui meccanismi di bando.
Il lavoro di messa a sistema delle schede di fabbisogno da parte delle PR si è quindi rilevato non solo utile ma anche tempestivo, nell'incontrare, di volta in volta, le esigenze specifiche di supporto provenienti dai territori; tuttavia, diversi sono i miglioramenti possibili da apportare sia al meccanismo di raccolta sia alla tempestività di risposta. L'aspetto più significativo sarà l'incremento della capacità di intercettare, e ascoltare, in modo più articolato tutti gli attori del territorio, anche al di fuori delle istituzioni chiamate a gestire i Programmi, come i Gruppi di Azione Locale o i Gruppi Operativi dell'innovazione; oppure le organizzazioni di prodotto o il mondo dell'associazionismo o dei consorzi. Si dovrebbe agire su una maggiore apertura agli stakeholder per ascoltare le voci non solo di chi programma o gestisce i PSR, ma anche di chi li utilizza e di chi ne vive la concreta ricaduta sui territori.
Lo sviluppo rurale è una macchina complessa e la percezione delle esigenze di chi lo programma e lo gestisce e di chi ne beneficia è un'importante chiave per migliorarne l'implementazione e i possibili effetti, al di là dei numeri, del monitoraggio, delle performance.
Questo strumento appare ancora più prezioso al momento della partenza della PAC 2023-2027, con un nuovo sistema di implementazione e un nuovo quadro di governance, per continuare ad ascoltare, comprendere e supportare i territori rurali nelle loro specificità, anche quelle più puntuali, per riportarle in un sistema di sviluppo complessivo.

A cura del gruppo di lavoro 
Roberto Cagliero,  Filippo Chiozzotto, Giuliano Gabrieli G., Davide Longhitano, Novella Rossi, Marco Vassallo