L'uso sostenibile dell'acqua in agricoltura e integrazione delle politiche

A fine settembre 2021 la Corti dei conti europea ha pubblicato la relazione speciale dal titolo "Utilizzo idrico sostenibile in agricoltura: i fondi della PAC promuovono più verosimilmente un maggiore utilizzo dell'acqua, anziché una maggiore efficienza", secondo cui le politiche agricole dell'Unione europea non sono sempre in grado di favorire un uso sostenibile della risorsa idrica in agricoltura. 
L'audit, da cui è derivata la relazione, è stato svolto su undici Stati Membri/Regioni dell'Unione europea, tra cui l'Italia e la Regione Emilia Romagna, e si inserisce nell'ambito del coordinamento tra le politiche ambientali ed agricole. L'obiettivo è valutare in che misura le politiche dell'UE, nello specifico la Politica Agricola Comune (PAC) e la Direttiva Quadro Acque (DQA), siano in grado di promuovere l'uso sostenibile dell'acqua in agricoltura. Per tale verifica sono stati indagati i seguenti temi:

Con riferimento alla prima domanda, la DQA per garantire un uso sostenibile dell'acqua impone (articoli 9 e 11) agli Stati membri l'uso e la gestione di sistemi di autorizzazione e registrazione dei prelievi idrici e di adottare politiche dei prezzi dell'acqua in grado di incentivare un uso efficiente delle risorse idriche e di garantire un adeguato recupero dei costi dei servizi idrici presso i diversi utenti (compresi gli agricoltori), inclusi il costo ambientale e della risorsa. La verifica ha evidenziato che gli Stati membri indagati dispongono di un sistema di autorizzazione per i prelievi idrici che tiene conto dello stato qualitativo e quantitativo dei corpi idrici interessati e che riportano il quantitativo massimo annuale (o mensile) che può essere prelevato. Tuttavia, a livello unionale, si applicano esenzioni che, a detta della Corte dei conti, possono avere un impatto significativo sullo stato quantitativo dei corpi idrici interessati, che va ad aggiungersi ai problemi generati dai prelievi illegali. Per quanto attiene al recupero dei costi dei servizi per l'agricoltura, questo risulta inferiore rispetto agli altri settori e, nonostante vengano applicate dagli Stati Membri tariffe che promuovono un uso efficiente delle acque, i costi ambientali e delle risorse non sempre sono recuperati adeguatamente. 
Rispetto a questa prima verifica della Corte dei conti, la Commissione europea ha evidenziato che in fase di valutazione dei Piani di gestione dei distretti idrografici, avvenuta nel 2019, è stato richiesto agli Stati Membri di revocare le esenzioni riferite a corpi idrici particolarmente vulnerabili per i quali il raggiungimento dello stato "buono" potesse essere compromesso dalle stesse; in aggiunta la valutazione ha riportato raccomandazioni per ridurre e contrastare i prelievi illegali. Infine, la Commissione ha precisato che la percentuale di recupero dei costi nel settore agricolo è decisa a livello di singolo Stato Membro che valuta, nel contempo, anche i costi sociali ed economici.

Con riferimento alla seconda domanda, per la Corte dei conti i pagamenti diretti della PAC non garantiscono un uso sostenibile dell'acqua in agricoltura: il sostegno al reddito disaccoppiato, attraverso il regime di pagamento di base (RPB) ed il regime di pagamento unico per superficie (RPUS), sembrano avere un effetto neutro sull'irrigazione; i pagamenti per l'inverdimento sembrano avere effetti positivi solo indiretti e legati all'obbligo di preservare prati permanenti, terrazzamenti ed aree di interesse ecologico; il pagamento sostegno accoppiato facoltativo (SAF), inoltre, sembra sostenere colture altamente idro-esigenti, come il riso. La Commissione europea ha risposto a queste osservazioni ponendo l'accento sul tema delle condizionalità e delle specifiche condizioni introdotte dalla PAC per poter accedere ai sostegni al reddito e, pur concordando sull'effetto di per sé poco rilevante di RPB e RPUS in relazione all'uso irriguo, evidenzia che i pagamenti sono effettivamente erogati solo a seguito della dimostrazione del rispetto dei principi di condizionalità nei quali è compreso il collegamento con la DQA, pena la riduzione dei pagamenti stessi. In merito alle osservazioni relative ai pagamenti SAF la Commissione ricorda che lo scopo di questi ultimi è quello di sostenere settori in difficoltà, con un'importanza di tipo socioeconomico e non si tratta, quindi, di un regime ambientale. 

Per ultimo, con riferimento al secondo pilastro della PAC e, in particolare, gli investimenti per l'ammodernamento delle infrastrutture irrigue o l'installazione di infrastrutture di irrigazione ex-novo finanziati dal FEASR, la Corte dei conti segnala che andrebbero evitati aumenti di superficie irrigabile che potrebbero comportare un aumento di pressioni sui corpi idrici. Inoltre, anche l'aumento dell'efficienza dei sistemi di irrigazione sembrerebbe non sempre comportare un risparmio idrico complessivo. Sull'argomento, eccezion fatta per alcune deroghe incluse nell'articolo 46 del regolamento (UE) n. 1305/2013, la Commissione europea specifica che gli investimenti sono incentivati solo se lo stato del corpo idrico interessato non è stato ritenuto "meno che buono" e un'analisi ambientale dimostra che l'investimento non genera un impatto negativo sui corpi idrici. 

Riepilogando si riportano le raccomandazioni della Corte dei conti alla Commissione a seguito dei risultati dell'audit:

Con riferimento alle raccomandazioni indicate dalla Corte dei conti, a livello nazionale già a partire dal ciclo di programmazione della PAC in corso (2014-2020) sono state messe in atto strategie per contribuire, direttamente e indirettamente, al perseguimento degli obiettivi di tutela quali-quantitativa delle risorse idriche previsti dalla DQA. 

Nello specifico, rispetto alla raccomandazione n. 2 che prevede di subordinare i pagamenti PAC al rispetto delle norme ambientali, a livello nazionale il Ministero per le politiche agricole e forestali (MiPAAF), insieme al Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare (MATTM), alle Regioni e alle Province Autonome (P.P.A.A.), all'inizio del ciclo di programmazione ha avviato un'attività coordinata che ha portato al rispetto delle condizionalità ex-ante per le risorse idriche come Paese Italia. Infatti, nell'ambito dell'Accordo di partenariato, l'accesso ai fondi strutturali, tra cui il FEASR, è stato vincolato al rispetto di determinati prerequisiti stabiliti dalle condizionalità ex ante che, con riferimento alle risorse idriche, hanno introdotto elementi previsti all'art. 9 della DQA, precedentemente richiamati e relativi a: i) l'introduzione di una politica dei prezzi dell'acqua che preveda adeguati incentivi per gli utilizzatori a usare le risorse idriche in modo efficiente; ii) un adeguato contributo al recupero dei costi dei servizi idrici (inclusi i costi ambientali e della risorsa) a carico dei vari settori di impiego dell'acqua. Questi due elementi si concretizzano, in particolare, con l'introduzione di tariffe irrigue basate sui volumi effettivamente utilizzati giacché, secondo la Commissione europea (Water Blueprint, 2012), una politica tariffaria per l'acqua basata sulla misurazione volumetrica rappresenta un valido strumento per introdurre un uso efficiente e sostenibile dell'acqua in agricoltura. 
Per l'adempimento di queste condizionalità e per incentivare l'introduzione di tariffe volumetriche, il MiPAAF ha introdotto l'obbligo alla misurazione e/o alla stima dei volumi irrigui prelevati, distribuiti e restituiti al reticolo idrografico. Con il decreto ministeriale del 31 luglio 2015 il MIPAAF ha approvato le Linee Guida ministeriali per la quantificazione dei volumi irrigui, promuovendo l'impiego di misuratori volumetrici e sistematizzando la raccolta dei dati sull'utilizzo irriguo dell'acqua, sia per l'irrigazione collettiva che per l'autoapprovvigionamento. Le Regioni e PP.AA hanno recepito le Linee Guida attraverso propri Regolamenti nei quali hanno considerato le peculiarità territoriali e strutturali del proprio territorio. 
Per poter raccogliere i dati sull'uso agricolo dell'acqua, il Ministero ha individuato una banca dati di riferimento: il SIGRIAN (Sistema Informativo Nazionale per la Gestione delle Risorse Idriche in Agricoltura), database georeferenziato gestito dal CREA. A partire dal 2015, quindi, è in corso un processo di popolamento della banca dati che ha l'obiettivo di generare un quadro conoscitivo completo sui volumi prelevati, utilizzati e distribuiti ad uso irriguo, utile per l'introduzione di meccanismi di prezzo incentivanti basati sui volumi effettivamente utilizzati e per la quantificazione dei volumi utilizzati da parte dell'agricoltura e delle performance delle politiche di settore adottate.

Nel corso di questo processo, diverse Regioni hanno adeguato i propri sistemi di tariffazione dell'acqua irrigua introducendo metodi di pagamento basati sui volumi utilizzati e/o differenziate sulla base del grado di efficienza delle tecniche irrigue. 
Per rispondere alla richiesta di recupero dei costi dei servizi attraverso la tariffa, includendo i costi ambientali e della risorsa, a livello nazionale si è partiti con l'individuare definizioni comuni di detti costi, per i vari settori di impiego dell'acqua. Quindi il MATTM, in coordinamento, per la parte agricola con il MiPAAF, le Regioni e le P.P.A.A., ha emanato le Linee Guida per la definizione del costo ambientale e della risorsa per i vari settori d'impiego dell'acqua, tra cui quello agricolo, approvate con D.M. 15 febbraio 2015 n. 39. Queste riportano le definizioni di costo ambientale e della risorsa ed indicano le modalità di internalizzazione di tali costi attraverso l'implementazione di misure [1]. Queste misure devono essere previste nei Piani di gestione dei distretti idrografici, introdotti dalla DQA, che rappresentano lo strumento di pianificazione dell'uso dell'acqua. Per rispondere alla condizionalità connessa al recupero del costo ambientale, a partire dal 2015, alcune Regioni hanno istituito apposite poste in bilancio per il finanziamento di misure per la tutela/miglioramento dei corpi idrici attraverso le entrate generate dai canoni di concessione per le derivazioni idriche, a copertura cioè di problemi (costi) ambientali arrecati a corpi idrici a seguito del prelievo ad uso agricolo.
L'integrazione e il coordinamento tra i Piani di gestione e la programmazione PAC sono, come evidente, necessari per garantire il perseguimento degli obiettivi ambientali della DQA e la risposta alle raccomandazioni 2 e 3 della Corte dei conti (subordinare i pagamenti PAC al rispetto delle norme ambientali e utilizzare i fondi UE per migliorare lo stato quantitativo dei corpi idrici).
Nell'ambito della PAC sono state introdotte anche alcune eco-condizionalità per rispondere agli obiettivi ambientali della DQA. Queste richiedono il rispetto di determinati impegni da parte degli agricoltori per l'accesso ai pagamenti diretti e ad alcune misure del secondo pilastro e, relativamente al tema dell'acqua, includono requisiti volti alla tutela dei corpi idrici. I requisiti minimi richiesti riguardano il rispetto della normativa nazionale in materia di protezione dalle acque da nitrati provenienti da fonti agricole (CGO1) e la disciplina degli scarichi (BCAA 3); l'introduzione (o la non eliminazione) di fasce tampone lungo i corsi d'acqua al fine di proteggerne lo stato ecologico (BCAA 4) e il rispetto delle procedure di autorizzazione per l'utilizzo delle acque irrigue (BCAA1).
La condizionalità ex ante e le eco-condizionalità hanno, di fatto, subordinato l'erogazione dei pagamenti PAC al rispetto di norme ambientali in materia di utilizzo idrico sostenibile. Inoltre, attraverso la PAC sono state incentivate pratiche e interventi che vanno oltre i requisiti minimi delle condizionalità, in grado di contribuire alla tutela qualitativa e quantitativa delle risorse idriche. In aggiunta, in ambito della PAC, le Regioni e P.P.A.A. hanno avuto a disposizione un ampio set di misure per soddisfare gli obiettivi delle due principali focus area relative alla risorsa idrica: 4b - migliore gestione delle risorse idriche e 5a - rendere più efficiente l'uso dell'acqua in agricoltura. Attraverso la Misura 4, che ha finanziato gli investimenti in immobilizzazioni materiali, è stato possibile prevedere interventi per migliorare l'efficienza dell'irrigazione e la realizzazione di infrastrutture verdi sulla rete idrica minore. Inoltre, le misure agro-ambientali hanno garantito la diffusione di pratiche volte alla gestione sostenibile degli input (come l'agricoltura integrata e l'agricoltura biologica) che possono compromettere lo stato qualitativo delle acque prevedendo, in alcuni casi, l'inclusione di impegni aggiuntivi sull'uso di sistemi di consiglio irriguo per il miglioramento dell'efficienza dell'uso dell'acqua da parte degli agricoltori. 
Anche la misura nazionale attivata con i fondi FEASR, con il Programma Nazionale per lo Sviluppo Rurale (PSRN), attraverso la sottomisura 4.3 ha finanziato progetti per migliorare la sostenibilità dell'uso dell'acqua irrigua gestita in maniera collettiva (da Consorzi di bonifica o di miglioramento fondiario): si tratta di interventi per l'aumento della capacità di invaso e la diversificazione delle fonti di approvvigionamento e di interventi di adeguamento e ammodernamento della rete irrigua e l'installazione di misuratori e telecontrollo. Le condizioni di ammissibilità degli interventi da finanziarie con il PSRN, in linea con l'art. 46 del Regolamento sul sostegno allo sviluppo rurale 1305/2013, hanno richiesto la garanzia di un risparmio idrico minimo ed il rispetto di requisiti in merito agli investimenti che prevedono un aumento della superficie irrigata: questi sono ammessi solo se accompagnati da interventi di efficientamento della rete esistente in grado di garantire una riduzione del prelievo. A garanzia dell'efficiente gestione della risorsa irrigua e per poter valutare il risparmio idrico conseguito, è previsto l'obbligo alla presenza di misuratori o alla installazione a titolo dell'investimento, nonché l'obbligo alla quantificazione dei volumi irrigui ai sensi delle Linee guida nazionali Mipaaf (tramite misurazione o stima) e relativa trasmissione dei dati alla banca-dati SIGRIAN, anche per poter valutare il risparmio idrico conseguito nel tempo.  I criteri di selezione degli interventi ammessi a finanziamento sono stati definiti in modo da finanziare investimenti efficaci dal punto di vista tecnico e ambientale, in grado di garantire un risparmio idrico oltre il minimo richiesto, risolvere problemi strutturali di carenza idrica e di intervenire a tutela della produzione agricola in aree dedite a produzioni agroalimentari tipiche.

La PAC 2023-2027 proseguirà l'impegno nella promozione di un'agricoltura sostenibile con un'accresciuta ambizione ambientale, attraverso la condizionalità rafforzata, gli eco-schemi e le misure dello sviluppo rurale. 
Con riferimento alla richiesta di integrazione tra PAC e obiettivi ambientali della DQA della Corte dei conti (Raccomandazione 3), il Regolamento sui Piani strategici per la PAC 2023-2027 impone di tener conto dei piani ambientali e climatici nazionali emanati dagli strumenti legislativi elencati nell'allegato XI, tra cui la DQA. Lo stesso articolo sugli investimenti irrigui richiede che l'area interessata dall'investimento sia compresa in un Piano di gestione di distretto idrografico, e che le misure rilevanti per il settore agricolo debbano essere specificate nei relativi Programmi di misure.

Con l'obiettivo di garantire l'integrazione tra PAC e DQA, già a partire da novembre 2019 il MiPAAF e il MATTM hanno avviato un'attività congiunta con il supporto tecnico-scientifico del CREA-PB nell'ambito dell'Accordo di cooperazione per l'attuazione del PSRN 2014-2020 e di Sogesid nell'ambito del L6 WP1 del progetto CREIAMO PA. Obiettivo dell'attività è quello di costruire in maniera coordinata il Piano Strategico Nazionale (PSN) e i Piani di Gestione dei Distretti Idrografici (PdG), individuando e coordinando gli elementi fondamentali della PAC e della DQA. Attraverso questo processo di costruzione congiunta del documento di programmazione PAC e di pianificazione della risorsa idrica si intende utilizzare le risorse finanziarie della PAC in modo efficiente, assicurando allo stesso tempo anche la copertura finanziaria alle misure previste nei PoM (Programmi di Misure) dei Piani di Gestione di Distretto Idrografico. Ciò è possibile in quanto le fasi di pianificazione e programmazione presentano molti punti in comune (Figura 1): l'analisi di contesto del PSN dovrà tener conto dell'analisi delle pressioni sui corpi idrici effettuata nell'ambito dei PdG, in particolare quelle attribuibili all'utilizzo idrico agricolo; le esigenze del PSN devono essere definite considerando l'esistenza di un eventuale gap tra lo stato effettivo dei corpi idrici e l'obiettivo ambientale da raggiungere. Tale processo determina la creazione di una base conoscitiva unica per entrambe le programmazioni, requisito imprescindibile per la definizione di una strategia che, nel programmare i fondi della PAC, integri gli obiettivi della DQA. In tal modo sarà, inoltre, possibile tenere conto anche delle peculiarità territoriali presenti a livello nazionale. 

L'integrazione delle due programmazioni, a partire dagli obiettivi e dai fabbisogni, consentirà alla PAC di contribuire agli obiettivi della DQA e alla pianificazione distrettuale di beneficiare di risorse per la copertura finanziaria delle misure per la tutela e/o il miglioramento della risorsa idrica attribuibili al settore agricolo. Anche questo risulta in linea con la raccomandazione della Corte dei conti, che richiede agli Stati Membri sforzi per assicurare che i progetti finanziati dall'UE contribuiscano al conseguimento degli obiettivi della direttiva quadro in materia di acque (Raccomandazione 3).

Il percorso verso la sostenibilità ambientale intrapreso dalla PAC prevede la fissazione di obiettivi sempre più ambiziosi, in particolare dal punto di vista ambientale. La tabella di marcia europea tracciata dal Green Deal richiede, infatti, sforzi sempre più significativi per contenere le pressioni dell'attività agricola sull'ambiente. Dall'altro lato, è ormai riconosciuta, anche da parte del settore agricolo, l'importanza di preservare il capitale naturale in quanto fonte di risorse e servizi (i cosiddetti servizi eco-sistemici) indispensabili per l'attività produttiva. Ciò vale in particolar modo per gli ecosistemi acquatici, dato che l'acqua è una risorsa sempre più scarsa, soprattutto considerando gli scenari di cambiamento climatico; va anche considerato che l'equilibrio degli ambienti acquatici è fondamentale per il mantenimento di una serie di funzioni ecologiche in virtù delle interconnessioni tra i vari ecosistemi. 
La valutazione dell'efficacia di una politica che include obiettivi specifici per la tutela della risorsa idrica è, quindi, fondamentale e le raccomandazioni della Corte dei conti sull'efficacia della PAC in termini di miglioramento della sostenibilità dell'uso dell'acqua in agricoltura posso rappresentare un utile punto di riferimento. La fissazione di obiettivi ambientali relativi alla risorsa idrica nel PSN dovrebbe, infatti, essere basata su un'analisi puntuale del territorio di riferimento, condotta con metodi e strumenti specifici per la pianificazione dell'acqua. Come descritto, questo è un percorso già intrapreso dall'Italia di integrazione tra politiche di settore e le politiche ambientali nel quale il contributo della ricerca scientifica è risultato determinante. 

Raffaella Zucaro, Veronica Manganiello, Myriam Ruberto, Sofia Galeotti
Consiglio per la ricerca in agricoltura e l'economia agraria
Centro Politiche e Bioeconomia