La definizione della strategia nazionale nell'ambito della futura Politica agricola comune necessita di un quadro complessivo degli effetti su aziende, filiere e territori delle scelte del Paese, elemento imprescindibile per la giustificazione degli interventi. L'individuazione e l'analisi dei fattori che incidono sulla distribuzione della dotazione finanziaria a valere sul FEAGA e sul FEASR rappresenta un passaggio tecnico e politico importante per giungere alla predisposizione del Piano Strategico della PAC.
Questo, attraverso gli interventi del primo e secondo pilastro, deve garantire una risposta coordinata e coerente alle esigenze rilevate dalle analisi svolte, in linea con la strategia (RRN, 2021), nonché alle raccomandazioni della Commissione europea (Documento di lavoro dei servizi della Commissione SWD (2020) 396 final). In particolare, la nuova programmazione mira a migliorare l'equità del sostegno e a rendere pagamenti diretti, interventi di mercato e di sviluppo rurale più orientati ai risultati, più efficaci ed efficienti rispetto agli obiettivi comunitari.
Al fine di strutturare il confronto tra Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali, Regioni e Province autonome e con il partenariato socio-economico, nei mesi scorsi sono state predisposte numerose analisi, anche con il supporto di tool di simulazione, fornendo una base informativa comune e un quadro degli effetti legati ad alcuni scenari della futura PAC.
In particolare, diverse attività sono state condotte attraverso l'elaborazione di dati microeconomici, inerenti agli effetti delle possibili scelte in merito ai meccanismi di azione dei pagamenti diretti sui risultati economici aziendali per rappresentare una valutazione sufficientemente robusta della allocazione delle risorse lungo le diverse forme di sostengo possibili.
Nello specifico, questo contributo è focalizzato su una lettura di sintesi delle risultanze delle simulazioni relative al sostegno di base al reddito per la sostenibilità.
A partire dal 2023, con il nuovo regolamento sul Piano Strategico della PAC, i Paesi dovranno adottare un pagamento disaccoppiato a ettaro di ammontare uniforme (a livello nazionale o territoriale), previsto all'interno dell'Obiettivo Specifico 1 (Sostenere un reddito agricolo sufficiente e la resilienza del settore agricolo in tutta l'Unione al fine di rafforzare la sicurezza alimentare a lungo termine, e la diversità agricola, nonché garantire la sostenibilità economica della produzione agricola nell'Unione). In deroga, per i Paesi che decideranno di mantenere i diritti all'aiuto, tornerà nuovamente obbligatoria l'applicazione del processo di convergenza interna - a partire dal 2023 - assicurando che, entro il 2026, tutti i diritti all'aiuto abbiano un valore unitario pari almeno all'85% dell'importo unitario medio. Inoltre, entro il 2026, gli stessi Stati membri dovranno fissare il valore massimo al singolo titolo (tetto). Opzionalmente, gli Stati membri potranno stabilire che la riduzione massima dei titoli che contribuiscono al processo di convergenza non potrà essere inferiore al 30% (stop loss).
La dotazione finanziaria per l'Italia, per il periodo 2021-2027 ammonta, complessivamente (primo pilastro e secondo pilastro, compresa la dotazione derivante dallo strumento temporaneo per la ripresa e la resilienza - NGEU), a 38,6 miliardi di euro, in termini di risorse comunitarie; di queste 26,7 miliardi relative al periodo 2023-2027. Alle risorse a valere sul bilancio UE deve aggiungersi il cofinanziamento nazionale della politica di sviluppo rurale per un ammontare complessivo pari a oltre 6 miliardi. Inoltre, il settore primario potrà beneficiare di altri 5 miliardi di euro nell'ambito degli interventi previsti nel PNRR (Pierangeli, 2021).
Nelle simulazioni degli scenari relativi al Sostegno di base al reddito per la sostenibilità (BISS) i dati utilizzati, per il periodo post 2023, sono di fonte AGEA. Viene usato un database composto da 10,5 milioni di record del Registro titoli (2020). Le informazioni contenute riguardano per singola azienda: il codice identificativo del singolo diritto all'aiuto, il valore del diritto e la relativa superficie abbinata.
Gli scenari relativi al Sostegno di base al reddito per la sostenibilità [1] sono realizzati attraverso l'utilizzo di un Simulation tool realizzato nell'ambito del progetto comunitario "New IACS Vision in Action" (NIVA), finanziato dal programma Horizon (Project No: 842009 [2]).
L'obiettivo del Simulation tool è di mettere a disposizione una solida quantificazione del valore dei pagamenti disaccoppiati, sulla base di micro-dati amministrativi.
La figura seguente mostra un quadro di sintesi dei dati utilizzati nelle simulazioni.
Figura 1 - Titoli, Superfici abbinate (colonna sx) e beneficiari (colonna dx) per Regione e Provincia autonoma (2020)
Il regolamento sui Piani strategici fissa le allocazioni minime (ring-fencing) che gli Stati membri devono rispettare nella predisposizione dei propri Piani. In base a tali vincoli, da un lato, e alla diversa combinazione delle scelte nazionali rispetto ad aspetti opzionali per gli Stati membri, dall'altro, si ottengono differenti allocazioni tra le diverse componenti dei pagamenti diretti. Gli scenari sono stati sviluppati tenendo conto dei ring-fencing su ecoschemi (25% della dotazione dei pagamenti diretti), ridistributivo (almeno 10%) e giovani (3% tenendo conto che tale soglia può essere raggiunta anche tramite interventi a valere dello sviluppo rurale) e dell'attivazione o meno di altri componenti, quali il sostegno accoppiato e gli interventi settoriali. Questo ha consentito di individuare un range delle risorse per il sostegno di base al reddito per la sostenibilità, compreso tra il 44% e il 55%.
Di seguito si riportano in forma sintetica i principali risultati delle simulazioni, condotte su 4 diverse ipotesi per ognuno, relativi ai due scenari identificati.
Scenario 1. BISS con una dotazione pari al 44% del massimale nazionale
Destinando al BISS una percentuale del massimale nazionale pari al 44%, la dotazione complessiva annua ammonta a 1.596.552.828 euro. L'importo medio unitario risulta pari a 159 euro/ha. Sulla base delle informazioni derivanti dal Registro titoli 2020 (AGEA), il numero di beneficiari risulta essere pari a circa 796.770 aziende, con una superficie pari a 10.037.416 ettari abbinata a 10.533.220 diritti all'aiuto.
Su questa base sono state sviluppate quattro simulazioni:
Di seguito sono riportati i risultati a livello nazionale, su base territoriale (aree rurali e zone altimetriche), delle quattro simulazioni realizzate.
In estrema sintesi, in base alla classificazione delle aree rurali, il processo di convergenza determina uno spostamento di risorse verso le aree rurali intermedie (C) e aree rurali con problemi complessivi di sviluppo (D), a scapito delle aree ad agricoltura specializzata (B) e dei poli urbani (A). In base alla classificazione delle zone altimetriche, il processo di convergenza determina uno spostamento di risorse verso le aree della montagna interna (1) e della collina interna (3), a scapito delle aree di pianura (5) e della montagna litoranea (2).
Figura 2 - Gli effetti territoriali della convergenza interna
Ipotesi 2. BISS con una dotazione pari al 55% del massimale nazionale
Con una percentuale del massimale nazionale pari al 55%, la dotazione complessiva annua ammonta a 1.995.692.598 euro. L'importo medio unitario risulta pari a 198,82 euro/ha. Su questa base sono stati predisposte quattro simulazioni:
Figura 3 - Gli effetti territoriali della convergenza interna
Il regolamento sui Piani strategici della PAC stabilisce, nei considerando, che spetti agli Stati membri prevedere una distribuzione mirata dei pagamenti diretti e potenziare il sostegno al reddito per coloro che ne hanno più bisogno. Diversi strumenti a disposizione degli Stati membri possono contribuire efficacemente a tale obiettivo, tra cui il livellamento e la degressività, nonché interventi quali il sostegno ridistributivo complementare al reddito per la sostenibilità e il pagamento per i piccoli agricoltori. Una panoramica degli sforzi compiuti dagli Stati membri a tale riguardo dovrebbe essere stabilita nei loro piani strategici della PAC. In base alle esigenze in termini di distribuzione più equa dei pagamenti diretti, comprese le esigenze basate sulla struttura specifica delle aziende agricole, gli Stati membri dovrebbero avere la possibilità di optare o per l'applicazione di un pagamento ridistributivo obbligatorio e della corrispondente percentuale minima, o per altre misure appropriate, compreso il pagamento ridistributivo a una percentuale inferiore (considerando 60).
Le raccomandazioni della Commissione all'Italia (SWD(2020) 396 final) sottolineano la necessità di rafforzare la posizione concorrenziale e la resilienza del settore agricolo [...] migliorando l'equità del sostegno, compiendo progressi nel processo di convergenza interna e indirizzando meglio gli investimenti e i pagamenti diretti, utilizzando gli strumenti disponibili nel quadro del piano della PAC, quali il sostegno ridistributivo complementare al reddito a favore della sostenibilità e la riduzione dei pagamenti.
In questo senso, dalla lettura delle risultanze delle analisi condotte si possono trarre alcune riflessioni generali. L'applicazione delle diverse ipotesi usate nelle simulazioni (percentuale del tasso di convergenza, stop loss e valore massimo) mostra in tutti e due gli scenari effetti, anche sensibili, nella ridistribuzione delle risorse. In particolare, la lettura territoriale delle simulazioni mostra come, in base alla classificazione delle aree rurali, il processo comunque determini, seppure con variabile intensità nelle diverse ipotesi e nei diversi scenari, uno spostamento di risorse verso le aree rurali, sia quelle intermedie (area C) sia, e soprattutto, quelle con problemi complessivi di sviluppo (D), a scapito in particolare delle aree ad agricoltura specializzata (B). La declinazione dei risultati delle simulazioni relative alla convergenza per fascia altimetrica rappresenta, e conferma, uno spostamento dalle aree di pianura verso quelle più interne, sia di montagna sia di collina. Anche in questo caso, il fenomeno è presente in tutte le simulazioni condotte, ma risulta più marcato nel caso di scelte di convergenza al 100%.
I risultati delle analisi presentate in questo documento saranno prossimamente completati con la valutazione degli effetti sulle tipologie aziendali e sui singoli settori produttivi. L'elaborazione di dati microeconomici, inerenti agli effetti delle scelte di politica settoriale sui risultati economici aziendali consentirà, infatti, di valutare in maniera completa gli effetti della riassegnazione delle risorse finanziarie registrata a livello territoriale sulle tipologie aziendali, individuando quelle che riceveranno maggiore o minore sostegno e i fattori determinanti tali risultati.
A cura del gruppo di lavoro
Fabio Pierangeli, Giulia Pastorelli, Roberto Cagliero, Luca Cesaro, Antonio Giampaolo, Salvatore Carfì, Flavio Lupia, Maria Rosaria Pupo D'Andrea, Alfonso Scardera, Pietro Manzoni
PianetaPSR numero 108 dicembre 2021
