L'applicazione dei costi semplificati alle azioni informative e dimostrative nei programmi di sviluppo rurale

L'utilizzo dei costi semplificati nelle politiche di sviluppo rurale rappresenta un importante strumento di semplificazione burocratica che molte Autorità di Gestione (AdG) hanno introdotto o al quale stanno puntando. Questo perché il loro utilizzo contribuisce a ridurre il livello di errore e gli oneri amministrativi, sia per i beneficiari che per le amministrazioni (Corte dei Conti europea, 2013). La scelta di introdurre le opzioni dei costi semplificati comporta, da parte dell'AdG e dell'Organismo Pagatore, l'adozione di un diverso approccio di gestione e controllo, che differisce da quello tradizionale. I responsabili incaricati delle verifiche gestionali e dei costi contabili sono tenuti infatti a spostare l'attenzione dall'analisi delle fatture e di altri documenti probatori, normalmente controllati in caso di sovvenzioni basate sui "costi reali", alla verifica dei risultati effettivamente conseguiti dal progetto (Lepri e Tarricone, 2016). 

Le misure dei Programmi di Sviluppo Rurale (PSR) 2014-2020 all'interno delle quali i costi semplificati vengono impiegati sono ormai svariate. Esistono tuttavia misure per le quali questo criterio non è stato ancora introdotto o interessa solo poche AdG. Una di queste è la sottomisura 1.2 riguardante le azioni informative e dimostrative, riguardo alle quali la Regione Marche ha richiesto alla postazione regionale della Rete Rurale Nazionale per le Marche di definire una metodologia di stima delle Unità di Costo Standard (UCS) da sottoporre alla valutazione della Commissione in occasione della più recente modifica del PSR approvata nell'ottobre del 2021. A differenza della sottomisura 1.1, per la quale i costi standard sono più facilmente misurabili, ricorrendo per esempio alle ore di svolgimento delle iniziative, la sottomisura 1.2 prevede il finanziamento di attività di diversa natura difficilmente misurabili per mancanza di unità di riferimento omogenee. Ciò complica la stima e richiede lo sviluppo di criteri alternativi, che siano però in grado di soddisfare analogamente i requisiti di correttezza, equità e verificabilità richiesti dalla normativa comunitaria in tema di costi standard (Commissione europea, 2014). La procedura di stima si è resa ancora più complicata per l'esigenza di quantificare i costi per una nuova attività informativa, rappresentata dai webinar, divenuti il metodo di disseminazione sempre più diffuso con l'esplosione della pandemia da Covid-19. 

Nelle sezioni successive viene prima presentata una rassegna dei metodi di stima nelle altre Regioni per poi proseguire con la descrizione della metodologia adottata dalla Regione Marche. Per una descrizione dettagliata del metodo e dei dati utilizzati si rinvia al documento tecnico curato da Bonfiglio e Arzeni (2021).

Prima di avanzare una proposta metodologica, è stata condotta una ricognizione dei PSR regionali per verificare la possibilità di applicare metodologie esistenti. Da questa indagine, è emerso che solo le Regioni Veneto e Lazio avevano definito le UCS nell'ambito della sottomisura 1.2.

La Regione Lazio ha identificato le Unità di Costo di Riferimento (UCR) alla base delle attività dimostrative con durata massima di 50 ore (Regione Lazio, 2016). Le UCR vengono impiegate per definire la congruità del costo oggetto del sostegno relativo alla sottomisura 1.2. Le UCR sono calcolate come: totale importo accertato e liquidato / (totale ore corso riconosciute * n. allievi formati). Sono stati impiegati i dati dei progetti passati (misura 1.1.1 del PSR 2007-2013) e applicato un indice di rivalutazione (dal 2009 al 2014). Il valore finale ammonta a 14,50 € /ora/allievo. La Regione Veneto utilizza le UCS per la determinazione e la verifica della spesa ammissibile (Regione Veneto, 2015). Per il calcolo, sono stati utilizzati i dati relativi al PSR 2007-2013 (periodo 2008-2014) concernenti le iniziative informative (misura 1.1.1-1 e misura 3.3.1-1). L'aiuto liquidato è stato rapportato alle ore effettuate, poi rivalutato in base ad un indice di rivalutazione. Infine, è stata calcolata una media (arrotondata) del periodo 2008-2014. Il valore per l'UCS per le iniziative informative e di dimostrazione è pari a 170 €/ora.

In entrambi i casi, le UCS (o UCR) sono espresse in ore o ore/allievo e utilizzate per le sole attività informative o dimostrative quantificabili in ore di svolgimento. 

Le metodologie impiegate dalle altre AdG non potevano essere applicate direttamente poiché l'unità di misura basata sulle ore non era stata utilizzata per le iniziative promosse dal PSR Marche. Questo ha reso necessario definire un metodo ad hoc per la stima dei costi standard per le azioni relative a: "Applicazioni informatiche", "Convegni/Seminari", "Incontri", "Newsletter", "Opuscoli/Pieghevoli", "Pubblicazioni, riprese video e audio", "Realizzazione di sessioni pratiche", "Sezioni specifiche del sito istituzionale" e "Webinar".

La prima fase è consistita nella raccolta e nell'analisi dei dati disponibili. I dati, forniti dalla Regione Marche, provengono dal Sistema Informativo Agricolo Regionale (SIAR) e riguardano il numero di azioni rendicontate, gli importi relativi alla spesa totale rendicontata richiesta e ammessa, distinti per dettaglio investimento, codifica investimento, progetto e bando. La base dati relativa alla sottomisura 1.2.A contiene informazioni per tutte le azioni con eccezione dell'azione "Webinar", non essendo stata introdotta in precedenza, e "Incontri" per la quale risultavano assenti progetti. Per quest'ultima, si è fatto ricorso ai dati di azioni assimilabili rendicontate nell'ambito dei progetti finanziati dall'analoga sottomisura 1.1.1.b del PSR 2007-2013. 

La fase successiva ha comportato l'analisi della variabilità dei costi medi, più precisamente della spesa rendicontata ammessa per progetto e iniziativa, mediante il calcolo del coefficiente di variazione, dalla quale è emersa una variabilità intorno alla media ritenuta accettabile (dall'11% al 35%). Da qui la conclusione della possibilità di utilizzare i costi medi per definire le UCS. 

Per il calcolo delle UCS, sono stati presi a riferimento gli importi relativi alla spesa ammessa delle iniziative rendicontate. Gli importi ammessi corrispondono a quelli effettivamente accertati dall'amministrazione a seguito della verifica del rendiconto amministrativo contabile e includono una valutazione della congruità dei costi.

Per ciascun progetto e per tipo di azione informativa, gli importi ammessi associati alle diverse voci di spesa sono stati anzitutto aggregati ottenendo quindi la spesa ammessa per progetto e per tipo di azione.

Successivamente, al fine di assicurare confrontabilità temporale e tenere conto della variazione dei prezzi, tutti gli importi ammessi sono stati rivalutati al 2020 in base all'indice ISTAT utilizzato per le rivalutazioni monetarie (indice dei prezzi al consumo per le famiglie di operai e impiegati). Come anno di riferimento del progetto è stato utilizzato l'anno del relativo bando.

Le UCS per azione informativa e dimostrativa sono state quindi calcolate come rapporto tra il totale della spesa rendicontata (rivalutata) e il numero totale di iniziative finanziate nei vari progetti. Si dimostra facilmente che il rapporto equivale alla media ponderata della spesa media per iniziativa e progetto dove i pesi sono il rapporto tra le iniziative finanziate all'interno di un progetto e la somma delle iniziative ammesse in tutti i progetti. Questo metodo, rispetto alla media semplice degli importi medi per iniziativa e progetto (ottenuta come rapporto tra la somma degli importi medi per progetto e il numero totale di progetti), ha un duplice vantaggio: attribuisce maggiore importanza nel calcolo delle UCS ai progetti dove sono state realizzate più iniziative e assicura che la somma degli importi ammessi stimati, ottenuti moltiplicando le UCS per il numero di iniziative all'interno di ogni progetto, coincida esattamente con il totale degli importi effettivamente rendicontati. Per la stima delle UCS riguardanti i "Webinar", considerando che questa tipologia di azione informativa è assimilabile ad un seminario online, sono state utilizzate, come base di partenza, le spese e il numero di "Seminari". I costi sono stati depurati delle spese che sono più probabili vengano sostenute in caso di svolgimento di eventi in presenza (ossia affitto, materiali di consumo, noleggio, pubblicità, supporti didattici, viaggio e vitto) e lasciando le altre, rappresentate, in sostanza, dalle sole spese per l'ideazione dell'intervento. Per la stima, si è utilizzato lo stesso criterio adottato per le altre azioni. Nella tabella 1 vengono riportate le UCS derivanti dall'applicazione della metodologia descritta sopra e i massimali utilizzati dall'AdG prima che venissero introdotti i costi standard.

Il metodo adottato dalla Regione Marche soddisfa i requisiti richiesti dalla Commissione europea nella definizione dei costi standard.  Risulta giusto, in quanto il calcolo è basato su dati reali e, applicando le UCS stimate ai progetti già rendicontati, assicura coerenza finanziaria, equo, perché garantisce parità di trattamento tra i beneficiari seppure discrimini necessariamente tra i tipi di iniziative per tenere conto delle diverse caratteristiche e verificabile, in quanto, oltre ad essere chiarito il metodo di calcolo, i dati utilizzati sono dati certificati che discendono dal SIAR.

Con l'approvazione delle modifiche apportate al PSR e della metodologia di calcolo delle UCS, la Regione Marche ha potuto estendere l'uso dei costi semplificati alla sottomisura 1.2 riguardante le azioni informative e dimostrative. In linea di principio, questa operazione dovrebbe agevolare la presentazione delle domande da parte dei potenziali beneficiari e le verifiche da parte dell'AdG. 

L'uso dell'unità di azione informativa e dimostrativa come unità di misura potrebbe però sollevare alcune perplessità. In primo luogo, si basa sull'ipotesi di omogeneità delle iniziative dello stesso tipo all'interno di un dato progetto e tra progetti diversi, quando in realtà le iniziative possono essere diverse e quindi non aggregabili. Tuttavia, tanto maggiore è l'articolazione dei tipi di iniziative e tanto più stringente è il criterio per la loro definizione, tanto più l'ipotesi di omogeneità è accettabile. In secondo luogo, non considera i costi indiretti a livello di progetto, quali il coordinamento organizzativo e le spese generali. Tenendo conto che esistono comunque soluzioni in grado di incorporare eventualmente questo tipo di costi all'interno delle UCS (attraverso per esempio un riproporzionamento), è emerso che gli importi ammessi stimati risultavano in media superiori a quelli effettivi, di una percentuale simile a quella dei costi indiretti. In terzo luogo, potrebbe produrre effetti distorsivi. Di fatto, avvantaggia chi realizza iniziative più semplici ed economiche (ossia con costi stimati al di sotto dell'UCS) e svantaggia chi invece organizza attività più complesse. Il rischio è quindi che potrebbe venire disincentivata la realizzazione di azioni più articolate, portando ad un livellamento della qualità delle proposte progettuali verso il basso. 

Un effetto livellante di questo tipo probabilmente si era già prodotto con la fissazione dei massimali da parte della Regione Marche, che hanno svolto il ruolo di importanti riferimenti nella definizione dei costi e delle iniziative, assolvendo in sostanza la funzione di costi standard. Attraverso la sostituzione dei massimali con i costi semplificati, questo effetto potrebbe ampliarsi, in quanto i costi standard unitari si collocano per quasi tutte le azioni (specie per convegni e seminari) al di sotto delle precedenti soglie massime. Esistono tuttavia fattori che possono contrastare o addirittura invertire questa tendenza. Anzitutto, complessità non è sempre indice di qualità. Possono esservi infatti iniziative con costi elevati ma allo stesso tempo di qualità mediocre così come iniziative di minore entità ma innovative e di qualità superiore. Inoltre, a sostegno della qualità dei progetti interverrebbe comunque il processo di selezione e valutazione da parte di esperti e funzionari regionali il cui compito è proprio quello di assicurare un livello qualitativo soddisfacente e funzionale al raggiungimento degli obiettivi progettuali e del PSR in generale. Paradossalmente, potrebbe poi prodursi un effetto opposto, ossia spingere i potenziali beneficiari verso un miglioramento del livello di efficienza e innovazione nella progettazione delle iniziative attraverso la ricerca di soluzioni meno costose ma di qualità superiore pur di poter accedere ai fondi del PSR. Al di là dei possibili effetti a supporto della qualità progettuale, nella conta dei benefici, vanno comunque considerati i guadagni non sempre misurabili in termini di semplificazione e riduzione dei costi burocratici che avvantaggiano tutti, in particolare i piccoli beneficiari, che non hanno i mezzi e le risorse umane per affrontare la maggiore complessità burocratica associata ai costi reali, ampliando per questo la platea dei beneficiari, così come le stesse amministrazioni e, di riflesso, i cittadini e i contribuenti, grazie ai potenziali risparmi nella gestione delle risorse pubbliche e ad una possibile accelerazione nell'implementazione dei PSR.

La metodologia qui presentata è stata sviluppata per il caso specifico della Regione Marche utilizzando i dati storici del relativo PSR. Tuttavia, in considerazione della relativa semplicità e della probabile reperibilità dei dati utilizzati anche in altri contesti, si ritiene che possa essere estesa a tutti quei PSR che non si sono ancora avvalsi dei costi standard nell'ambito della sottomisura 1.2 o in altre misure equiparabili e altrettanto suscettibili di semplificazione, a condizione che siano ancora consentiti aggiornamenti e modifiche ai PSR. In prospettiva, potrebbe essere utilizzata a livello nazionale in vista del prossimo periodo di programmazione 2023-2027.

Andrea Bonfiglio
CREA - Centro di ricerca Politiche e Bioeconomia