La strategia 2023-2027 per il rinnovo generazionale: percorso e interventi

Il ricambio generazionale in agricoltura rappresenta una delle maggiori necessità e sfide per il settore ed è riconosciuto come priorità nell'agenda politica dell'Italia e dell'UE, che ha evidenziato il fondamentale ruolo dei giovani per la sostenibilità e la competitività di lungo periodo dell'agricoltura e per la vitalità delle aree rurali. In linea con la cornice comunitaria, il ricambio generazionale è considerato una priorità del Piano strategico per la PAC dell'Italia che definisce, a questo proposito, la strategia per sostenere ed attrarre i giovani in agricoltura attraverso un insieme coerente di interventi, per rispondere alle esigenze individuate nell'ambito dell'obiettivo specifico 7 dedicato a tale questione. 

L'identificazione delle esigenze è basata sulle risultanze della prima fase del percorso di redazione del Piano Strategico Nazionale (PSN), rappresentate dal Policy Brief e conseguente Analisi SWOT. 

Il Policy Brief 7 "attirare i giovani agricoltori e facilitare lo sviluppo imprenditoriale nelle aree rurali" [1] fornisce una sintetica ma dettagliata analisi di contesto quanti-qualitativa sui giovani imprenditori agricoli mettendo a disposizione dei decisori politici dati statistici sul grave processo di senilizzazione dell'agricoltura italiana e una serie di indicazioni su quelli che sono considerati gli aspetti più critici per l'accesso dei giovani nel settore agricolo: credito, capitale fondiario e formazione. 

L'accesso alla terra è considerato uno dei principali fabbisogni dai giovani agricoltori. L'investimento iniziale in capitale fondiario sicuramente rappresenta un ostacolo per l'avvio di nuove imprese o l'ampliamento delle esistenti, considerato che necessita spesso di ingenti somme. Per creare imprese competitive non serve solo finanziare il capitale fondiario, ma anche avere a disposizione capitali e strumenti per l'ammodernamento e l'innovazione delle imprese e per il miglioramento della capacità professionale e imprenditoriale. 

La difficoltà di accesso al credito risulta un punto di debolezza ricorrente che ha determinato l'individuazione di specifici fabbisogni da soddisfare per migliorare il livello di efficacia degli investimenti supportati dai PSR. Nella fascia under 40, l'accesso al credito risulta essere il problema principale per il 57% dei giovani agricoltori in Italia, rispetto al 33% dei giovani agricoltori nell'UE-28. Le domande di prestito da parte dei giovani agricoltori sono respinte principalmente per l'elevato rischio associato alle nuove attività, la mancanza di un sufficiente asset patrimoniale da fornire come garanzia collaterale e anche per l'inadeguatezza dei piani aziendali. 

Inoltre, sebbene i giovani agricoltori tendano ad avere livelli di istruzione migliore rispetto alla popolazione agricola in generale, vi è una forte consapevolezza della necessità di informazione e formazione continua basata sull'interazione non solo con il "sistema istituzionale della conoscenza" (enti di ricerca e trasferimento tecnologico), ma con altri "esperti" sul campo, siano essi appartenenti all'assistenza tecnica o altri imprenditori. 


L'analisi di contesto realizzata attraverso Policy Brief 7 è stata rafforzata dagli elementi contenuti nelle raccomandazioni della Commissione per il Piano strategico della Pac [2] e dalle risultanze della relazione di valutazione della PAC 2014-2020 [3]. In entrambi i documenti comunitari si riconosce come la PAC abbia facilitato il ricambio generazionale supportando la sostenibilità economica dei posti di lavoro restando però insufficiente, da sola, a rimuovere i principali ostacoli che si frappongono all'avvio di un'attività agricola, vale a dire l'accesso alla terra e al capitale e il miglioramento delle condizioni di lavoro e di vita delle zone rurali. Inoltre, viene riconosciuto come in certe zone il sostegno al reddito della PAC può aver rallentato la trasmissione intergenerazionale delle imprese agricole e l'accesso ai terreni, visto che può compensare i sistemi pensionistici nazionali insufficienti.

Il quadro di contesto sintetizzato nei paragrafi precedenti, ha permesso di arrivare a definire una serie di debolezze come elementi di una più ampia e completa analisi SWOT [4]. Tra le debolezze individuate, quelle riportate di seguito sono state individuate come strettamente riferibili all'obiettivo generale 3, rafforzare il tessuto socio economico delle aree rurali, e all'obiettivo specifico 7, attrarre e sostenere i giovani agricoltori: 

Le risultanze di questa prima fase del percorso di redazione del PSN (Policy Brief e Analisi SWOT, unitamente a quanto previsto nelle politiche dell'Unione europea che coinvolgono il FEAGA ed il FEASR e delle Raccomandazioni della Commissione all'Italia che richiedono di incoraggiare un maggior numero di giovani a trasferirsi in agricoltura e in altre attività nelle zone rurali, hanno portato alla formulazione di un'unica articolata esigenza in riferimento all'obiettivo specifico 7 strettamente connessa alle debolezze di cui sopra: "Promuovere l'imprenditorialità nelle aree rurali favorendo l'ingresso e la permanenza di giovani e di nuovi imprenditori qualificati alla conduzione di aziende agricole, forestali ed extra - agricole, garantendo un'adeguata formazione, facilitando l'accesso al credito ed al capitale fondiario e favorendo la multifunzionalità delle imprese e i processi di diversificazione dell'attività aziendali". 

È importante evidenziare come il percorso di individuazione delle esigenze sia stato realizzato attraverso il confronto tra gli attori istituzionali preposti alla gestione dei fondi PAC. Con particolare riferimento al FEASR, il ruolo delle Regioni e Province Autonome è stato ritenuto determinante per l'individuazione puntale delle esigenze stesse all'interno del percorso logico appena descritto. Il confronto con i principali attori del processo di definizione strategico non ha portato solo ad una migliore esplicitazione dell'esigenza ma anche e soprattutto all'attribuzione di un peso ponderato in termini di strategicità di implementazione declinato per le diverse aeree del paese. In sintesi, la promozione dell'imprenditorialità giovanile, declinata nella esigenza 3.1, viene considerata strategica in tutto il territorio nazionale al fine del perseguimento dell'Obiettivo specifico 7 e dell'obiettivo generale 3.

Il percorso svolto ha avuto come primo punto di arrivo fondamentale la stesura del documento dal titolo "Verso la strategia nazionale per un sistema agricolo, alimentare forestale sostenibile ed inclusivo" [5] all'interno del quale si delinea la strategia generale da perseguire per il rinnovo generazionale attraverso il perseguimento dell'obiettivo specifico 7 e il soddisfacimento dell'esigenza 3.1. 

Il documento evidenzia come sia necessario che le scelte nazionali di politica agricola, alimentare e forestale siano orientate e integrate tra loro, nonché siano capaci di interpretare in chiave innovativa, ecologica e inclusiva le principali necessità di sostegno che il rinnovo generazionale richiede. 

In sintesi, la strategia nazionale intende rafforzare la resilienza e la vitalità dei territori rurali, generando occasioni di nuova imprenditoria basate sul consolidamento del patrimonio naturale e sociale, creando le condizioni per migliorare l'attrattività e l'inclusività delle zone marginali. 

Un elemento fondante della strategia nazionale per il perseguimento dell'obiettivo specifico 7 è, quindi, quello di quello di aumentare e diversificare le occasioni di occupazione in una logica di sostenibilità favorendo la creazione di nuove opportunità imprenditoriali nelle attività connesse e in tutte quelle attività in grado di mantenere vitali i territori rurali. 

Più in dettaglio la strategia nazionale è quella di creare nuove opportunità imprenditoriali, soprattutto per le giovani generazioni e per le donne, favorendo le condizioni di accesso alla terra e al credito oltre che un'efficace rete di assistenza tecnica e il trasferimento delle conoscenze, anche pratico-operative utilizzando le imprese agricole più efficienti e innovative come benchmark e luogo di formazione on field per i potenziali nuovi imprenditori.

In continuità con la fase di programmazione attuale, la strategia per i giovani e il ricambio generazionale sarà realizzata in maniera diretta attraverso il sostegno complementare al reddito per i giovani agricoltori e l'intervento dello sviluppo rurale per l'insediamento dei giovani nelle imprese agricole, destinando complessivamente a questi interventi un importo superiore alla dotazione minima di 108 milioni di euro per anno che obbligatoriamente il Regolamento (UE) 2021/2115 [6] impone di destinare all'obiettivo del rinnovo generazionale. Inoltre, nell'ambito dello sviluppo rurale sarà attivato un nuovo intervento introdotto nella PAC 2023-27 tra gli interventi della cooperazione che prevede forme di affiancamento e cooperazione tra agricoltori anziani e giovani aspiranti imprenditori agricoli. 

Agli interventi previsti nell'ambito della PAC si affiancheranno strumenti complementari e iniziative nazionali indirizzate a favorire l'insediamento dei giovani agricoltori, il loro accesso al capitale fondiario, al credito e alla formazione. 

Per gli interventi previsti in ambito PAC vale la comune definizione di giovane agricoltore impiegata per l'accesso agli strumenti del primo e del secondo pilastro. Gli elementi che definiscono la figura del giovane agricoltore non cambiano rispetto alla precedente programmazione se non per la necessità di possedere requisiti minimi in termini di formazione o competenze definiti nel PSN. 

Veniamo agli strumenti:

Il sostegno complementare al reddito per i giovani agricoltori ha la finalità di fornire ai giovani un sostegno aggiuntivo al reddito nella fase di avviamento, per un periodo massimo di cinque anni. Questo sostegno sotto forma di un pagamento annuale disaccoppiato per ettaro ammissibile fino ad un massimo di 90 ettari si aggiunge al premio base per la sostenibilità che sarà garantito al giovane neo-insediato attraverso l'accesso prioritario alla riserva nazionale. Tale maggiorazione si giustifica con l'esigenza di accrescere in particolare il reddito delle aziende dei giovani agricoltori nei primi anni di attività per contrastare uno dei punti di debolezza individuati nell'analisi SWOT cioè "l'instabilità dei redditi in agricoltura e il gap rispetto ad altri settori economici come deterrente per il rinnovo generazionale" (D7.7). Il valore dell'importo unitario per ettaro è stato fissato al 50% del valore medio dei titoli stimato per il sostegno di base al reddito (BISS). A questo intervento sarà destinato un importo pari al 2% della dotazione dei pagamenti diretti. Il PS indica come allocazione finanziaria annuo per lo strumento una cifra intorno ad un valore medio pari a 70 milioni di euro per ciascun anno dal 2023 al 2027.   

Il sostegno al primo insediamento è finalizzato alla concessione di un sostegno a giovani imprenditori agricoli dietro presentazione di un piano aziendale per lo sviluppo dell'attività agricola. La natura dell'intervento è quella di offrire opportunità e strumenti per attrarre giovani nel settore agricolo o per consentire di attuare idee imprenditoriali innovative verso approcci produttivi maggiormente sostenibili sia in termini di ambiente, sia in termini economici e sociali. L'intervento in questo senso è basato sul presupposto di attrarre giovani nel settore e di offrire loro strumenti che semplifichino le fasi iniziali d'insediamento tra cui l'acquisizione dei terreni, dei capitali, delle conoscenze. La misura di primo insediamento dello sviluppo rurale costituisce sicuramente lo strumento principe per facilitare il ricambio generazionale e rallentare il processo di senilizzazione del settore. 

Per questo strumento l'Italia ha deciso di utilizzare l'opzione della flessibilità tra pilastri trasferendo l'1% della dotazione per i pagamenti diretti, pari a 36,2 milioni di euro, verso la dotazione per il FEASR specificamente per l'intervento di insediamento dei giovani agricoltori sfruttando l'effetto leva del cofinanziamento nazionale. Complessivamente le risorse finanziarie destinate all'intervento di sostegno all'insediamento nello sviluppo rurale sono di oltre 900 milioni di euro per l'intero periodo di programmazione. 
Il sostegno concesso prevede un massimale di 100.000 euro e può essere concesso in forma di premio in conto capitale quale sostegno al reddito anche in più stati di avanzamento, o tramite il ricorso a strumenti finanziari, oppure attraverso una combinazione delle due modalità. Le modalità e gli importi concessi, come i criteri di selezione sono stabiliti dalle Autorità di Gestione Regionali, ciascuna per il proprio ambito di competenza territoriale. Anche per quanto riguarda le condizioni di ammissibilità, potranno essere previste dalle Regioni condizioni aggiuntive rispetto a quelle previste dalla definizione di giovane agricoltore. 

L'intervento sarà implementato in maniera autonoma o in combinato con altri interventi attraverso la modalità pacchetto (pacchetto giovani). In quest'ultimo caso, le modalità di esecuzione del pacchetto giovani e le misure previste al suo interno sono definite dalle singole Regioni. 

All'interno degli interventi previsti nell'ambito dello sviluppo rurale, i giovani potrebbero beneficiare anche di altri sostegni, attraverso l'accesso prioritario nel caso di interventi non direttamente riferibili a loro e di maggiori intensità di aiuto. Con l'intervento che finanzia gli investimenti materiali e immateriali, i giovani potranno beneficiare di un sostegno che, qualora erogato attraverso strumenti finanziari, anche nazionali, si applicherà all'acquisto dei terreni agricoli senza limite di spesa. 

Il sostegno alla cooperazione per il rinnovo generazionale rappresenta una novità nel panorama degli strumenti dello sviluppo rurale. L'intervento è finalizzato a favorire lo sviluppo dell'imprenditoria giovanile in agricoltura attraverso forme di affiancamento e cooperazione tra agricoltori ultrasessantacinquenni o pensionati e giovani, non proprietari di terreni agricoli, allo scopo del graduale passaggio della gestione dell'attività di impresa agricola ai giovani. Il sostegno è concesso agli agricoltori che hanno raggiunto l'età pensionabile e che stipulano un contratto di affiancamento con giovani fino a 41 anni di età non compiuti, anche in forma associata, che non siano titolari del diritto di proprietà o di diritti reali di godimento su terreni agricoli. Il contratto di affiancamento impegna l'imprenditore agricolo anziano a trasferire al giovane le proprie competenze, dall'altro il giovane a contribuire direttamente alla gestione anche manuale dell'impresa, d'intento con il titolare e secondo quanto accordato al piano aziendale presentato congiuntamente al contratto di affiancamento all'atto della presentazione della domanda. La natura dell'intervento è quindi quella di offrire da un lato delle opportunità e strumenti per attrarre giovani nel settore agricolo o per consentire di attuare idee imprenditoriali innovative, dall'altro quello di facilitare l'uscita dal settore di imprenditori anziani o pensionati favorendo il passaggio di competenze attraverso uno scambio generazionale. All'intervento sono destinati circa 11 milioni di euro.

Gli interventi previsti dalla PAC 2023 per il perseguimento dell'obiettivo specifico 7 e il soddisfacimento dell'esigenza 3.1 saranno affiancati in maniera sinergica e complementare da una serie di strumenti e iniziative nazionali indirizzate a favorire la creazione e sviluppo di imprese dei giovani agricoltori, il loro accesso al capitale fondiario, al credito e alla formazione. 

Più Impresa - Imprenditoria giovanile e femminile in agricoltura. La misura gestita da ISMEA è dedicata ai giovani (e alle donne senza limiti di età) che intendono subentrare nella conduzione di un'azienda agricola o che sono già attivi in agricoltura da almeno due anni e intendono migliorare la competitività della loro impresa, attraverso la concessione di mutui a tasso zero e contributi a fondo perduto (Decreto Mipaaf 20 aprile 2021, Misure in favore dell'autoimprenditorialità giovanile in agricoltura - GU n.135 del 8-6-2021). 

Agevolazioni per l'insediamento di giovani in agricoltura. La misura gestita da ISMEA consentiva l'acquisto di terreni da parte dei giovani agricoltori a condizioni favorevoli attraverso l'erogazione di un mutuo a tasso agevolato condizionato alla realizzazione di un piano aziendale. Attualmente la misura è in corso di riprogettazione per un miglioramento della sua efficienza.

L'accesso alla terra è favorito anche da regimi fiscali specifici per gli imprenditori agricoli professionali con riferimento alle successioni, donazioni o acquisto di terreni agricoli nonché la possibilità per i giovani sotto i 40 anni di poter detrarre dalla dichiarazione dei redditi il 19% delle spese sostenute per i canoni di affitto e per un massimo di 1.200 euro all'anno. 

La "Banca nazionale delle terre agricole" istituita dall'ISMEA nell'ambito dell'art. 16 della legge 28 luglio 2016, n. 154, costituisce l'inventario completo dei terreni agricoli che si rendono disponibili anche a seguito di abbandono dell'attività produttiva e di prepensionamenti, raccogliendo, organizzando e dando pubblicità alle informazioni necessarie sulle caratteristiche naturali, strutturali ed infrastrutturali dei medesimi, sulle modalità e condizioni di cessione e di acquisto degli stessi. La Banca, gestita da ISMEA, opera a livello nazionale. La Banca può essere alimentata sia con i terreni derivanti dalle operazioni fondiarie realizzate da ISMEA, sia con i terreni appartenenti a Regioni, Province Autonome o altri soggetti pubblici, anche non territoriali, interessati a vendere, per il tramite della Banca, i propri terreni, previa sottoscrizione di specifici accordi con l'Istituto. 

Inoltre, negli ultimi anni un numero sempre maggiore di amministrazioni regionali ha emanato leggi relative alla "Banca della terra", con l'obiettivo di costituire inventari completi e aggiornati dei terreni e delle aziende agricole di proprietà pubblica e privata che possono essere messi a disposizione di terzi tramite operazioni di affitto o di concessione.

A livello nazionale sono operativi fondi di garanzia a copertura di finanziamenti bancari a breve, medio e lungo termine finalizzati a incrementare la competitività del comparto agricolo. Tali garanzie, nel caso di giovani agricoltori, possono coprire fino all'80% dell'importo finanziato. 
Allo stesso tempo i giovani agricoltori possono accedere allo specifico fondo per l'abbattimento delle commissioni di garanzia (rilascio garanzie dirette ISMEA). Con il decreto Sostegni Bis la garanzia di ISMEA può essere concessa a titolo gratuito nei limiti dei massimali previsti dai regolamenti in materia del de Minimis, per tutte le aziende anche a conduzione giovanile. In caso di aziende a conduzione giovanile, la garanzia Ismea può coprire fino all'80% del finanziamento richiesto (in luogo del 70% previsto per le altre aziende).

Francesco Piras
Rete Rurale Nazionale 
c/o Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali 
Direzione generale dello sviluppo rurale 
Ufficio DISR II - Programmazione dello Sviluppo Rurale 
francesco.piras.ext@politicheagricole.it