La lettura del supporto alle aree svantaggiate verso una PAC più equa

Durante il lungo e complesso processo di scrittura del Piano Strategico della PAC (PSP) 2023-27, i Servizi della Commissione europea hanno anche reso disponibili agli Stati membri alcuni tool utili alla definizione sia di aspetti trasversali, sia in modo più puntuale degli interventi. Come avveniva con le fiche di misura del 2014-20, questi tool intendono supportare la scrittura del PSP e, in particolare, si sono dimostrati utili nei casi di definizione di nuovi interventi o di misure che hanno incontrato modifiche anche rilevanti rispetto all'attuale programmazione. Questo è il caso delle indennità compensative (IC) per le aree con vincoli naturali (definite in inglese ANC: Areas of Natural Constraints)[1]. Questi interventi, basati inizialmente su una direttiva degli anni '70 (75/268/CEE) di natura socioeconomica, hanno conosciuto diverse, e anche marcate, modifiche, a partire dalle politiche degli anni '90; il Regolamento (CE) n. 950/97, ad esempio, inizia un mutamento nell'interpretazione dell'intervento, che si trasforma nel tempo in un'azione più a finalità agro ambientale nello sviluppo rurale, che non di connotazione sociale ed economica come nelle sue origini.

Nell'attuale programmazione 2014-20 in Italia, l'intervento è stato attuato nei Programmi di Sviluppo Rurale (PSR) da tutte le Regioni e Province Autonome all'interno della Priorità 4 "Preservare, ripristinare e valorizzare gli ecosistemi in agricoltura e in silvicoltura", mantenendosi, in altri termini, ben al centro di questa interpretazione agro-ambientale. Nella struttura della programmazione 2023-27, tuttavia, l'indennità compensativa, che resta sempre nell'alveo degli interventi dello sviluppo rurale, è proposta dalla Commissione all'interno dell'Obiettivo Generale 1, con una lettura di nuovo rivolta agli aspetti economici e incentrata sul tema della equità della PAC.

Nei PSR 2014-20, il supporto compensativo per le aree con svantaggi naturali specifici è proposto con la Misura 13 - Indennità zone soggette a vincoli naturali o specifici (art. 31 del Regolamento (UE) n.1305/2013), che si articola poi, al suo interno, in diverse sotto misure, rivolte potenzialmente ad aree con caratteri differenti [2].

Si tratta di un intervento di rilievo nell'ambito dello sviluppo rurale. A livello comunitario, nel 2019 quasi il 60% della superficie agricola unionale era considerata svantaggiata e le indennità erano attivate in 97 Programmi sui 118 totali, per una superficie interessata di oltre 55 milioni di ettari e oltre 16 miliardi di euro di budget. In Italia, la Misura 13 rappresenta, con circa 250 milioni di euro, quasi il 10% della spesa pubblica programmata e si posiziona per entità della spesa come il quarto intervento dopo gli investimenti, i pagamenti agro-climatico-ambientali e il biologico. Secondo i dati messi a disposizione dalla Rete Rurale, la Misura 13 mostra una capacità di avanzamento molto positiva (oltre il 77% alla fine del 2021), seconda solo all'intervento rivolto al benessere animale e leggermente superiore a tutti gli altri interventi relativi ai temi agro ambientali (Figura 1).

Tutte le Regioni italiane hanno attivato l'intervento, anche se con modalità e intensità diverse, come ad esempio in relazione all'incidenza della montagna, come rappresentato nella Figura 2. Le aree completamente alpine (Valle d'Aosta, Bolzano e Trento) sono le realtà che hanno la quota programmata più alta (da un quarto a un terzo del totale PSR), seguite da Sardegna, Campania e Molise. 

Tutti i PSR italiani hanno inserito le IC all'interno della Priorità 4; più in particolare l'intervento contribuisce alla Focus Area 4a "Salvaguardia, ripristino e miglioramento della biodiversità", a sottolineare la rilevanza dell'attività agricola in queste aree nel fornire un servizio ambientale (Fraschetti et al., 2017). In questo senso, l'attivazione delle Indennità in Italia nel 2014-20 risulta del tutto coerente con le indicazioni dei Servizi della Commissione, che considerano questo intervento importante nel contributo dei PSR verso il raggiungimento degli obiettivi ambientali della PAC. A livello nazionale, la Misura 13 rappresenta quasi un quarto delle risorse totali dedicate alla Priorità 4, preceduta solo dai pagamenti agroambientali e dal biologico. 

In termini di applicazione, il regime di sostegno è facoltativo e il pagamento è annuale, sulla base delle perdite di reddito e dei maggiori costi dovuti alla svantaggiata localizzazione dell'azienda, come richiesto dagli impegni dell'Unione Europea nel WTO. La quantificazione di questo svantaggio è condotta in confronto a zone non svantaggiate e può condurre a una compensazione totale o parziale. Il regolamento prevede importi minimi e massimi di sostegno e deve essere decrescente al di sopra di una soglia di superficie per azienda [3]. L'obbligo, presente in precedenza, di proseguire l'attività agricola per cinque anni dopo il primo pagamento è stato abbandonato, ma i pagamenti possono essere concessi a fronte di un impegno comunque a proseguire l'attività. Infine, i beneficiari, che devono essere agricoltori attivi, devono inoltre rispettare la condizionalità, ai sensi dell'articolo 92 del Regolamento (UE) n.1306/2013. Questi meccanismi si basano su due aspetti centrali per determinare un adeguato livello di premio: evitare l'abbandono della attività agricola e, quindi, individuare un livello di compensazione sufficiente, ma allo stesso tempo evitare qualsiasi tipo di sovra compensazione (Cagliero et al. 2018, Seroglia e Trione, 2002).

La programmazione 2014-2020 prevedeva anche la possibilità, non applicata in Italia, di attivare un ulteriore sostegno al reddito nelle zone svantaggiate, sotto forma di un pagamento disaccoppiato per unità di superficie (Pagamento per le zone soggette a vincoli naturali; art. 48 del Reg. (UE) n. 1307/2013), come complemento al pagamento di base nell'ambito del primo pilastro. Lo scopo principale di questo strumento sarebbe stato quello di favorire una distribuzione più equa del reddito in termini territoriali, destinando una parte del sostegno al reddito agli agricoltori la cui attività agricola è permanentemente limitata da vincoli naturali. 

Secondo il Regolamento (UE) n. 2115/2021 "Al fine di garantire un reddito equo e un settore agricolo resiliente in tutto il territorio dell'Unione, gli Stati membri dovrebbero poter concedere un sostegno agli agricoltori in zone soggette a vincoli naturali e ad altri vincoli specifici, comprese le zone montane e insulari. Per quanto riguarda le indennità per le zone soggette a vincoli naturali o ad altri vincoli specifici, è opportuno continuare ad applicare la definizione di cui all'articolo 32 del Regolamento (UE) n. 1305/2013" (Considerando 74). Attualmente, risultano 22 gli SM che hanno programmato l'intervento, con una quota pari al 17% dei budget stimati in quota FEASR ( vedi qui).

Sotto diversi aspetti, il nuovo intervento ANC è in linea con l'attuale programmazione, in quanto il meccanismo di azione resta simile (art.71): i pagamenti sono concessi agli agricoltori attivi e solo al fine di compensare i beneficiari dei costi aggiuntivi e del mancato guadagno dovuti ai vincoli naturali o ad altri vincoli specifici, in confronto con aziende in zone senza vincoli. I pagamenti sono concessi annualmente per ettaro di superficie agricola, con l'applicazione di un criterio di digressività. Infine, in merito alla delimitazione delle zone, gli Stati membri devono operare in conformità con l'articolo 32 del Regolamento (UE) n. 1305/2013, dato che i criteri biofisici, proposti per il 2014-20 e integrati dalle procedure di fine-tuning, sono considerati del tutto adeguati a identificare vincoli di natura più che temporanea e dato che la procedura di delimitazione è molto complessa.

Tuttavia, l'introduzione del cosiddetto New Delivery Model comporta alcuni cambiamenti nella programmazione e nella implementazione delle indennità ANC e in alcuni casi anche rilevanti. Gli interventi devono essere attribuiti solo a quegli obiettivi unionali per i quali il loro contributo può essere considerato sostanziale, vale a dire significativo e diretto. Secondo il tool specifico, il pagamento ANC, fornendo un maggiore sostegno al reddito per le aziende in zone con esigenze specifiche contribuisce all'Obiettivo specifico (OS)1 "Sostenere il reddito agricolo sostenibile e la resilienza in tutta l'Unione per migliorare la sicurezza alimentare". Di conseguenza, è sconsigliato fare riferimento ai temi inerenti all'Obiettivo Generale 2 (Ambiente e Clima), poiché l'intervento non è subordinato ad alcun impegno di gestione ambientale o in relazione al cambiamento climatico, anche se potrebbe contribuire indirettamente a mantenere pratiche agricole meno intensive.

In coerenza con il New Delivery Model, l'articolo 71 prescrive meno dettagli in merito all'intervento rispetto al passato. Le tre categorie ANC "zone di montagna", "zone soggette a vincoli naturali" e "zone soggette ad altri vincoli specifici" non sono più menzionate esplicitamente, anche se resta chiaro il riferimento a queste partizioni; così come, non sono più riportati un minimo o un massimo per i pagamenti. Gli SM devono definire e giustificare gli importi unitari previsti nel sostegno, esplicitando i criteri utilizzati per la differenziazione del pagamento, sempre in relazione agli effetti di sostegno del reddito.

Infine, il tool proposto dalla Commissione assegna la quantificazione degli esiti dell'applicazione delle indennità compensative a due specifici indicatori di risultato, previsti nell'OS1. Si tratta dell'indicatore R.4 (Quota di superficie agricola utilizzata interessata dal sostegno al reddito e soggetta a condizionalità) e dell'indicatore R.7 (Rafforzare il sostegno alle aziende agricole in zone con esigenze specifiche: Incidenza del sostegno supplementare per ettaro nelle zone con fabbisogni maggiori rispetto alla media).

La riforma post-2020 rappresenta l'ultima tappa di un percorso di inverdimento complessivo della PAC e introduce una serie di novità che innalzano l'ambizione ambientale di questa politica, come la coerenza con il Green Deal europeo, la condizionalità rafforzata, gli eco-schemi obbligatori per gli Stati membri, il ring-fencing per il FEASR ad almeno il 35% e il cosiddetto track-spending climatico (Marandola, 2021).

Nel novembre del 2020, la Commissione ha presentato un documento di riflessioni sulla futura PAC in relazione all'applicazione del Green Deal: la nuova PAC è chiamata a incentivare, responsabilizzare e sostenere gli agricoltori europei, aiutandoli a contribuire in modo più decisivo ad affrontare il cambiamento climatico, a proteggere l'ambiente e orientarsi verso sistemi alimentari più sostenibili e resilienti. Il documento, tuttavia, descriveva anche le distanze tra Consiglio, Parlamento e Commissione su alcune interpretazioni legate alla componente green della PAC. La Commissione invitava i colegislatori a "fare squadra" per assicurare un accordo su una riforma molto più verde (European Commission, 2020). Nel documento, si riportava la volontà del Parlamento e del Consiglio di includere, totalmente o in parte, il sostegno al reddito per le aree con vincoli naturali sotto il vincolo del ring-fencing per il clima e l'ambiente, anche se la posizione della Commissione era diversa: il sostegno ANC non è direttamente destinato al clima e all'ambiente e la proposta di inclusione ridurrebbe il budget potenziale per misure più efficaci, che mirino in modo diretto al miglioramento del clima e dell'ambiente. 

Questa lettura critica in merito alle ricadute ambientali dell'applicazioni delle ANC è stata effettivamente al centro di un marcato dibattito negli ultimi anni (Meredith e Kollenda, 2021, IEEP 2006, European Commission et al. 2020) e ne deriva la attuale collocazione nell'ambito dell'OS 1, invece che negli obiettivi specifici più green (OS4, OS5 OS6), come si può osservare nel confronto tra le giustificazioni (il cosiddetto Rationale) dell'intervento tra il 2014-20 e il 2023-27 (Figura 3). Il nuovo intervento per le ANC, in evidente rottura col passato, è posto ai margini della cosiddetta architettura verde della PAC e la Commissione richiede una valutazione di coerenza solo con gli altri interventi diretti al sostegno del reddito, soprattutto al fine di evitare sovra compensazioni, e non più con quelli agroambientali.

Di conseguenza anche la stima del contributo delle indennità al raggiungimento dei citati livelli minimi di impegni ambientali cambia sostanzialmente. Mentre nell'attuale programmazione 2014-20 le compensazioni ANC contribuivano per la loro totalità agli obiettivi ambientali, l'accordo finale sul Regolamento (Ue) n. 2115/2021 introduce alcune novità in merito alle dotazioni finanziarie minime in senso ambientale. Nell'articolo 93 si attesta che solo il 50% dell'intervento ANC contribuisce alla determinazione del vincolo per il FEASR del 35% verso obiettivi specifici relativi all'ambiente e al clima; nell'articolo 100 si valuta il contributo della politica al raggiungimento, tramite ricadute rilevanti e dirette, degli obiettivi relativi ai cambiamenti climatici del solo 40%.

Pure con i noti limiti derivanti dalla sua applicazione e dalle criticità a garantire una corretta compensazione, l'intervento per le aree con vincoli ambientali resta una politica importante, come punto di partenza e spesso viene definito come un intervento pivot, che deve essere, però, integrato con politiche più consistenti sia in senso ambientale sia in senso socioeconomico (Cagliero et al., 2018, IEEP, 2006). Se da un lato diversi autori hanno messo in evidenza la vicinanza con gli interventi più tipicamente del primo pilastro di sostegno al reddito (Cagliero et al. 2005; Seroglia e Trione, 2002, Borsotto et al., 2010) e questa lettura appare coerente con la nuova programmazione, dall'altro legare la ricaduta del sostengo alle ANC alla sola dimensione del reddito, sottovalutandone la portata ambientale e sociale, potrebbe essere una marcata limitazione (Iacono e Longhitano, 2018, Cagliero et al., 2018). Ancora nell'attuale programmazione, si riconosce alla Misura 13 una evidente capacità di contribuire agli aspetti ambientali attraverso l'incentivo alle attività agricole e al presidio del territorio in modo virtuoso (Storti, 2013). Si deve, allora, ricordare che il primo obiettivo di queste indennità dovrebbe consistere nel mantenimento delle aziende sui territori difficili, sicuramente in un'ottica di una PAC più equa, ma anche nella visione di una tutela dell'ambiente e della cura del paesaggio (Borri et al., 2021, European Commission et al., 2020, Euromontana, 2020) ed entrambi questi elementi sono strategici per un sistema agricolo, alimentare forestale italiano sostenibile e inclusivo (Rete Rurale, 2021).

Roberto Cagliero, Stefano Trione, Fabio Pierangeli
CREA