Il rafforzamento dell'integrazione di filiera nella strategia nazionale della PAC 2023-2027

Il ruolo delle forme organizzative nel settore agroalimentare nel nuovo Piano strategico per la PAC è stato al centro di un recente webinar organizzato nell'ambito della scheda RRN - CREA 19. 2 Cooperazione, il 17 marzo. 

L'obiettivo principale dell'evento è stato quello di promuovere l'interazione con i potenziali beneficiari delle misure dedicate alla cooperazione nel settore agroalimentare all'interno del Piano Strategico della PAC e, secondariamente, la raccolta di esigenze specifiche e le possibili soluzioni di intervento.

L'evento, che ha registrato ben oltre 130 presenze, ha visto, oltre alla presentazione dei ricercatori del CREA - PB, la partecipazione del dott. Carlo La Rotonda, direttore generale di RetImpresa, e della dott.ssa Barbara Minisci, Responsabile dell'Ufficio per le politiche europee e dello sviluppo rurale dell'Allenza delle Cooperative italiane - Agroalimentare.
Di seguito si riportano alcune considerazioni di sintesi derivanti dal webinar.

L'art. 45 della Costituzione Italiana stabilisce che "la Repubblica riconosce la funzione sociale della cooperazione a carattere di mutualità e senza fini di speculazione privata. La legge ne promuove e favorisce l'incremento con i mezzi più idonei e ne assicura, con gli opportuni controlli, il carattere e le finalità". Il riconoscimento a livello costituzionale dell'istituto cooperativistico ne attesta l'importanza a livello economico e sociale in ragione dello spirito mutualistico che lo caratterizza rispetto alle altre forme di organizzazione della produzione.
Sulla base degli ultimi dati disponibili (Licciardo & Tarangioli, 2021), a fine 2020 il numero di cooperative operanti nel sistema agroalimentare nazionale si è attestato sulle 4.437 unità, con un peso economico-finanziario di quasi 35 miliardi di euro. La base sociale, espressione del principio di mutualità delle cooperative, è rappresentato da circa 712 mila soci (figura 1).

Nonostante gli effetti recessivi indotti dalla pandemia da COVID-19, i dati evidenziano come la rete di sicurezza legata al vincolo cooperativo sembri reggere, benché la congiuntura restituisca un dato complessivamente negativo (-3,5% in termini di imprese attive rispetto al 2019). Tale risultato, tuttavia, potrebbe anche essere frutto di aggregazioni, attuate attraverso processi di fusioni o alleanze strategiche, volte, tra l'altro, a fronteggiare il sottodimensionamento che contraddistingue il sistema della cooperazione agro-alimentare nazionale rispetto alla media europea. Nel complesso, la dinamica evolutiva di lungo periodo fa emergere come il processo di riduzione del numero di cooperative sia in realtà iniziato già da prima dello shock pandemico, e la contestuale tenuta nel numero di soci, suggerisce l'ipotesi di un processo di aggregazione dell'offerta, in atto da circa un decennio.

In forte discontinuità col recente passato, il nuovo impianto della PAC 2023-2027 non è più basato solo sui principi di conformità alle regole, ma sul raggiungimento di tre obiettivi strategici fissati dal Reg. (UE) n. 2115/2021, tra questi uno è volto a promuovere un settore agricolo intelligente, resiliente e diversificato che garantisca la sicurezza alimentare. Il perseguimento di tali obiettiio potrà essere raggiunto dando attuazione a dieci obiettivi specifici (art. 6), due dei quali enfatizzano proprio l'approccio di filiera, ovvero:

Per tali ragioni, una delle dodici [1] scelte fondamentali che orientano il Piano Strategico della PAC (PSP) [2] italiano riguarda appunto il rafforzamento della competitività delle filiere nazionali. Si è maturata, quindi, la consapevolezza che il miglioramento della posizione degli agricoltori lungo la filiera non può prescindere dal recupero di competitività della stessa, da una maggiore integrazione dei diversi attori, dalla gestione integrata dell'offerta, dall'ammodernamento delle strutture produttive. 

In tale direzione, il PSP contempla interventi settoriali, destinati ai principali settori nazionali (vitivinicolo, ortofrutticolo, olivicolo-olearia, apistico e pataticolo), così come azioni di sostegno agli investimenti dello sviluppo rurale, ma anche iniziative di cooperazione, nel loro insieme finalizzate a migliorare i rapporti tra gli attori delle filiere anche a livello locale.

A fine dicembre 2020, dalla stessa Commissione europea sono arrivate raccomandazioni affinché l'Italia punti in maniera diretta a rafforzare le forme cooperative e l'associazionismo in tutte le filiere come mezzo atto a superare i tradizionali problemi di un settore ancora troppo frammentato e per questo poco capace di affermare il ruolo dell'agricoltura e il valore della propria produzione lungo tutta la filiera (CE, 2020). Tra l'altro, sullo specifico tema alcune limitazioni del quadro nazionale erano state segnalate anche in Cagliero et al. 2019.

La necessità di dare seguito a tale raccomandazione [3] e il nuovo approccio di filiera proposto dalla PAC, ben si coniugano con il modello organizzativo cooperativo e, in particolare, con la sua capacità di collettore per le filiere agroalimentari nazionali. La cooperazione agroalimentare, infatti, essendo caratterizzata da una aggregazione di molti produttori, anche di piccole dimensioni, aiuta ad elevare gli standard ambientali e sanitari della agricoltura nel suo insieme in tempi più brevi e con minori sforzi, mettendo in essere azioni di sistema (Alleanza delle cooperative italiane - agroalimentare, 2021).

Una degli elementi innovativi del periodo di programmazione 2023-2027 è stata l'unificazione del regolamento sui pagamenti diretti, di quello sullo sviluppo rurale e di una parte del regolamento sull'OCM unica. Si tratta di fatto di una novità assoluta e funzionale alla realizzazione del nuovo modello di attuazione della PAC (c.d. new delivery model), il quale prevede che all'interno del PSP lo Stato membro definisca (e concordi con la Commissione europea) una logica di intervento che individui gli obiettivi da raggiungere e i relativi indicatori di output e risultato; questi ultimi sono finalizzati a verificare l'efficacia della spesa pubblica in agricoltura e a monitorare l'attuazione della PAC in corso d'opera (Ciliberti, 2019). L'obiettivo di fondo è quello di aumentare il valore aggiunto delle politiche dell'Unione attraverso una maggiore efficienza della spesa pubblica e un nuovo modello di governance.

Al di là delle finalità perseguite dalla Commissione, il pacchetto di riforma - rappresentato dai Regolamenti di base n. 2115-2116-2017 del 2 dicembre 2021 [4] - estende la possibilità di finanziare i programmi operativi delle organizzazioni dei produttori (OP) e delle associazioni di organizzazioni dei produttori (AoP) anche in altri comparti agricoli, valorizzando e ampliando l'attuale modello di finanziamento e funzionamento delle Op/Aop dell'ortofrutta. 
Tale iniziativa è frutto dell'accresciuta consapevolezza circa l'importanza che le forme di organizzazione collettiva, specie se riconosciute e legittimate dalle istituzioni pubbliche, possono avere nel migliorare il coordinamento delle decisioni e il funzionamento delle filiere agroalimentari, anche in termini di ripartizione del valore fra gli attori economici.

Gli interventi che il PSP propone per il perseguimento delle esigenze evidenziate nelle SWOT premiliminari all'attività di programmazione  per gli obiettivi specifici 2 "Miglioramento dell'orientamento al mercato e aumento della competitività" e 3 "Migliorare la posizione degli agricoltori nella catena del valore [5]" riguardano anche i 5 settori evidenziati nella figura 2, destinando gli interventi, oltre che alle aziende agricole, anche a OP/ AoP ed altre forme di aggregazioni di filiera, sostenendo investimenti per la competitività della  filiera con un plafond che supera i 7 miliardi di euro (figura 3). 

La strategia nazionale a sostegno degli interventi settoriali -fatta eccezione per il vino, in merito al quale si rinvia a Licciardo et al., 2022 [6] -, attuata a livello regionale secondo una governance condivisa con le Autorità regionali, è brevemente schematizzata di seguito.

Infine nel PSP sono previsti anche tre tipi di intervento di sviluppo rurale diretti sostenere il raggiungimento dei suddetti obiettivi. Si tratta, nello specifico degli interventi:

Francesco Licciardo, Serena Tarangioli, Roberta Sardone, Maria Rosaria Pupo D'Andrea 
CREA - Politiche e bioeconomia