Norme trasversali, prove di semplificazione

Lo sforzo di semplificazione e armonizzazione delle regole della Pac implica regole comuni sia  in rapporto agli altri fondi Ue, tramite il cosiddetto regolamento "ombrello", sia all'interno della Pac stessa con il nuovo regolamento "orizzontale" a cavallo tra pagamenti diretti e Sviluppo rurale.
La proposta della Commissione europea di riforma della Pac mantiene la struttura in due pilastri nel segno della continuità ma anche della semplificazione, dedicando un intero regolamento alla disciplina di molteplici norme generali della Pac. Il tentativo è quello di armonizzare, dove possibile, le regole di finanziamento, gestione e controllo del Feaga e del Feasr, e prevedere disposizioni di base unitarie su temi trasversali fra i due pilastri quali la condizionalità e il sistema di consulenza aziendale.
Si tratta in linea generale di conferme rispetto all'impianto normativo attualmente vigente, ma anche con talune novità sia per gli agricoltori sia per le amministrazioni chiamate ad attuare la Pac, come nel caso della razionalizzazione della condizionalità o della previsione di estensione del sistema di monitoraggio e valutazione anche al primo pilastro.

Regole di finanziamento della Pac
Non emergono novità significative rispetto all'attuale periodo di programmazione. L'impianto normativo del regolamento 1290/05 sul finanziamento della Pac è quasi integralmente riproposto con alcuni adattamenti conseguenti all'aggiornamento dei rinvii ai regolamenti "pagamenti diretti" e "sviluppo rurale".
In effetti, al di là del nodo della dotazione complessiva delle risorse assegnate all'Italia, la principale criticità sul fronte della gestione resta, in ambito del secondo pilastro, la conferma della regola del disimpegno automatico delle risorse impegnate da ciascun Psr (la cosiddetta regola n+2).
Mentre  nel regolamento "ombrello" dei fondi strutturali sono introdotti importanti criteri di flessibilità sul disimpegno, la stessa regola non viene applicata al Feasr per il quale non è previsto neppure la possibilità di compensazioni finanziarie a livello nazionale fra Psr. Regola più volte invocata nell'attuale programmazione per evitare il rischio disimpegno dei fondi.

Condizionalità, controlli e sanzioni per gli agricoltori
Il quadro regolamentare degli obblighi di condizionalità (allegato II) presenta delle conferme, registrando una sostanziale razionalizzazione con l'inserimento in unico dispositivo di tutte le regole (pagamenti diretti; sviluppo rurale e settore vitivinicolo), peraltro auspicata e promossa anche dall'Italia : si passa ad una lista di 21 disposizioni riconducibili a 3 obiettivi generali (ambiente e cambiamento climatico; salute pubblica e benessere degli animali) nei quali compare per la prima volta il nuovo obiettivo sui cambiamenti climatici, fortemente enfatizzato. Da notare che complessivamente i Cgo passano da 18 a 13 così come le Bcaa si riducono da 15 a 8.

Dove confermate, sono riproposte le disposizioni già oggi vigenti sia derivanti da norme comunitarie (Criteri di gestione obbligatori - Cgo), sia quelle delle norme di mantenimento dei terreni in Buone condizioni agronomiche e ambientali (Bcaa), incluso il nuovo standard sulle fasce tampone che entrerà in vigore in Italia nel 2012.
Tra i nuovi standard introdotti, figura la Bcaa 7: mantenimento delle aree umide e dei terreni con alto tenore in sostanza organica e divieto di aratura. Inoltre è prevista l'inclusione nella lista degli obblighi anche della direttiva quadro delle acque (2000/60/Ce)  e di quella sull'uso sostenibile dei fitofarmaci (2009/128/Ce), che tuttavia saranno valide ai fini della condizionalità unicamente a partire dal momento in cui tutti gli Stati membri avranno recepito le direttive in questione.
Restano confermate le percentuali massime di riduzione del 5% all'anno dei pagamenti diretti (greening incluso) e dei premi a superficie dei Psr, oltre all'Ocm, nel caso di negligenza (elevabile fino al 15% in caso di ripetizione della stessa infrazione); resta ferma la regola di riduzione minima del 20% in caso di infrazione intenzionale, elevabile al 100% in ragione della gravità, estensione e persistenza degli effetti dell'infrazione stessa.
E' da notare, nell'attuale proposta Ue,  l'esclusione dai vincoli di condizionalità dei piccoli agricoltori e dei beneficiari della misura sulla conservazione delle risorse genetiche (art.29.9).
La condizionalità mantiene inoltre la funzione di baseline per l'accesso alle misure agroambientali dei Psr, così come lo diventa anche per l'accesso al greening nel primo pilastro.

Consulenza aziendale
L'impianto normativo del sistema di consulenza aziendale ricalca quello attualmente previsto dal Regolamento 73/09 sui pagamenti diretti Pac, mentre resta finanziata dal secondo pilastro la relativa misura dei Psr che introduce la possibilità di attivare una misura di formazione dei soggetti che erogano consulenza.
Ciò che viene  allargato in maniera sostanziale è il perimetro di azione delle azioni di consulenza che, oltre alla consulenza per ottemperare alla condizionalità e a quella per la competitività delle aziende, prevede anche il supporto alle aziende per il greening, per le azioni dei Psr (elencate all'allegato I) inerenti i cambiamenti climatici , la protezione delle acque , la biodiversità  e l'innovazione.
E' previsto inoltre un supporto specifico per i beneficiari che aderiscono al regime dei piccoli agricoltori, al fine di assicurare un gestione sostenibile dei terreni e delle aziende anche  per questi soggetti esentati dal rispetto della condizionalità e del greening.

Monitoraggio e valutazione della Pac
L'estensione del sistema di monitoraggio e valutazione al primo pilastro della Pac rappresenta, dal punto di vista programmatorio, forse la principale novità introdotta dal regolamento orizzontale.
In effetti, l'enfasi posta sui risultati delle politiche rende non più sostenibile un sistema di monitoraggio e valutazione fino ad oggi confinato alla sola parte minoritaria delle spese della Pac (ovvero i Psr).
E' inoltre innegabile che lo stesso primo pilastro della Pac, con la riforma in discussione, mostra una evoluzione decisiva verso un modello di primo pilastro più vicino del passato allo sviluppo territoriale / rurale più che al sostegno dei mercati, incorporando sempre più strumenti di politica territoriale e ambientale (condizionalità e greening) fino ad oggi prevalentemente ad appannaggio del secondo pilastro.
Tale novità comporta il monitoraggio e la valutazione in particolare dei:

Giova sottolineare che proprio l'Italia ha proposto di monitorare e valutare la condizionalità nel documento sull'applicazione della condizionalità in Italia dal 2005 al 2010, già richiamato in precedenza. Se da un lato l'allargamento dell'orizzonte della valutazione rappresenta una evoluzione positiva sotto il profilo strategico per valutare l'impatto della Pac in maniera unitaria e coerente, dall'altro lato l'applicazione concreta e la costruzione del quadro comune di monitoraggio e valutazione per entrambi i pilastri della Pac mostra non poche criticità applicative per il prossimo futuro sia a livello comunitario sia a livello nazionale.

Camillo Zaccarini Bonelli