Il ricambio generazionale in agricoltura ha da sempre rappresentato una delle maggiori sfide per l'agricoltura europea ed in particolare per quella Italiana.
Eppure, nonostante gli sforzi compiuti nel corso delle diverse programmazioni per incentivare l'ingresso dei giovani nel settore primario, secondo le prime elaborazioni del settimo censimento Istat[1] è ancora limitata la presenza di capi azienda nelle fasce d'età più giovani: sono solo il 9,3% i titolari di imprese under 40 nel 2020, in calo rispetto alla rilevazione di dieci anni prima, quando erano l'11%. Ugualmente, i dati Unioncamere riferiti alle sole imprese professionali non sembrano mostrare significative variazioni in termini di peso per le aziende agricole condotte da under 35 rispetto al totale delle aziende agricole, passate dal 7,3% del 2011 al 7,6% del 2022[2].
La necessità di ribadire il sostegno ai giovani agricoltori è emersa con chiarezza nell'analisi di contesto contenuta nel cosi detto Policy Brief 7 "Attirare i giovani agricoltori e facilitare lo sviluppo imprenditoriale nelle aree rurali"[3] Il documento ha messo in luce il grave processo di senilizzazione dell'agricoltura italiana e una serie di indicazioni su quelli che sono considerati gli aspetti più critici: credito, capitale fondiario e formazione tra tutti.
Analoghe conclusioni sono contenute nelle raccomandazioni della Commissione per il Piano strategico della Pac[4] e nella relazione di valutazione della PAC 2014-2020[5]. In entrambi i documenti comunitari si riconosce come la PAC abbia facilitato il ricambio generazionale supportando la sostenibilità economica dei posti di lavoro restando però insufficiente, da sola, a rimuovere i principali ostacoli che si frappongono all'avvio di un'attività agricola, vale a dire l'accesso alla terra e al capitale e il miglioramento delle condizioni di lavoro e di vita delle zone rurali.
A fronte di quanto detto, per il periodo 2023 -2027, il ricambio generazionale continua ad essere considerato una priorità dal Piano strategico per la PAC dell'Italia che definisce, a questo proposito, la strategia per sostenere ed attrarre i giovani in agricoltura attraverso un insieme coerente di interventi, per rispondere alle esigenze individuate nell'ambito dell'obiettivo specifico 7 dedicato a tale questione[6] .
L'Istat ha recentemente diffuso i risultati del 7° Censimento generale dell'agricoltura[7] , svolto tra gennaio e luglio 2021, con riferimento all'annata agraria 2019-2020. A ottobre 2020 risultano attive in Italia 1.133.023 aziende agricole. Nell'arco degli ultimi 20 anni il numero delle aziende agricole si è quasi dimezzato, nel 2000 erano pari a quasi 2,4 milioni. Al netto delle modifiche al campo di osservazione rispetto al passato, resesi necessarie negli anni per tenere conto dell'evoluzione dell'agricoltura italiana ed europea, è evidente il notevole processo di concentrazione dell'imprenditoria agricola tuttora in atto. La contrazione del numero delle aziende si accompagna ad una ancora limitata presenza di capi azienda nelle fasce di età più giovanili espressa da percentuali in calo rispetto al precedente censimento.
Nel dettaglio i capi azienda italiani con meno di 40 anni sono ora poco più di 104 mila, pari al 9,3%del totale delle aziende. Nel 2010 si contavano poco più di 180 mila aziende condotte da giovani con meno di 40 anni pari all'11% delle aziende totali.
Va tuttavia evidenziato che, restringendo il campo di osservazione alle sole aziende economicamente più rilevanti, i dati Unioncamere non evidenziano una contrazione delle imprese agricole giovanili ma, comunque, non mostrano significative variazioni in termini di peso per le aziende agricole condotte da under 35 anni rispetto al totale delle aziende agricole passate dal 7,3% del 2011 al 7,6% del 2022[8].
In termini generali, i dati statistici a disposizione evidenziano una contrazione delle imprese agricole giovanili nel periodo intercensuario o, nella migliore delle ipotesi, un perdurante processo di senilizzazione del comparto dimostrando come gli interventi messi in campo fino ad ora non sembrano essersi dimostrati sufficienti o adeguati per stimolare un effettivo ricambio generazionale e incrementare la presenza di giovani nel comparto agricolo.
In continuità con la fase di programmazione attuale, la strategia per i giovani e il ricambio generazionale[9] sarà realizzata in maniera diretta attraverso il sostegno complementare al reddito per i giovani agricoltori e l'intervento dello sviluppo rurale per l'insediamento dei giovani nelle imprese agricole, destinando complessivamente a questi interventi un importo superiore alla dotazione minima di 108 milioni di euro per anno prevista obbligatoriamente dal Regolamento (UE) 2021/2115. Agli interventi tradizionali della PAC si affiancheranno strumenti e iniziative nazionali indirizzate a favorire l'insediamento dei giovani agricoltori, il loro accesso al capitale fondiario e al credito considerati entrambi tra i principali ostacoli per l'avvio di nuove imprese o l'ampliamento delle esistenti.
Il sostegno complementare al reddito per i giovani agricoltori, con una età inferiore a 41 anni compiuti e che si insediano per la prima volta in un'azienda agricola in qualità di capo azienda, ha la finalità di fornire un sostegno aggiuntivo al reddito nella fase di avviamento, per un periodo massimo di cinque anni. Questo sostegno si aggiunge al premio base per la sostenibilità che sarà garantito al giovane neo-insediato attraverso l'accesso prioritario alla riserva nazionale.
A questo intervento sarà destinato un importo equivalente al 2% dei pagamenti diretti, pari a circa 352 milioni di Euro per il periodo 23-27.
Nell'ambito dello sviluppo rurale, l'intervento di sostegno al primo insediamento è finalizzato alla concessione di un sostegno a giovani imprenditori agricoli dietro presentazione di un piano aziendale per lo sviluppo dell'attività agricola. La natura dell'intervento è quella di offrire uno strumento per attrarre giovani nel settore agricolo e per consentire di attuare le loro idee imprenditoriali.
L'intervento assume un rilievo centrale, anche in termini finanziari, nell'ambito di quelli finalizzati al ricambio generazionale, ma anche nel panorama complessivo degli interventi da attivare nell'ambito dello sviluppo rurale. Per questo motivo si è deciso di utilizzare l'opzione della flessibilità tra pilastri, trasferendo l'1% della dotazione per i pagamenti diretti, pari a 36,2 milioni di euro, verso la dotazione per il FEASR specificamente per l'intervento di insediamento dei giovani agricoltori, sfruttando l'effetto leva del cofinanziamento nazionale. A seguito della formalizzazione dell'accordo di riparto dei fondi Feasr 2023-2027 tra le Regioni e la conseguente assegnazione dei fondi a disposizione tra gli interventi di sviluppo rurale scelti dalle stesse Regioni, è possibile stabilire che, complessivamente, le risorse finanziarie destinate all'intervento di sostegno all'insediamento nello sviluppo rurale sono pari a 713 milioni di euro.
Le modalità di attuazione non sembrano presentare significative variazioni rispetto a quanto avvenuto nella precedente programmazione. Il sostegno concesso prevede un massimale di 100.000 euro e verrà concesso in forma di premio in conto capitale anche in più stati di avanzamento. Le modalità e gli importi concessi, come i criteri di selezione e le condizioni di ammissibilità, sono stabiliti dalle autorità regionali, ciascuna per il proprio ambito di competenza territoriale, per garantire una maggiore adesione dello strumento al contesto territoriale di riferimento. L'intervento è stato, infatti, calibrato dalle Regioni e dalle Province autonome che hanno avuto la possibilità di meglio specificare l'intervento attraverso una serie di elementi di regionalizzazione inseriti in una cornice di criteri, obblighi e impegni comune per tutto il Paese. Oltre ai consueti criteri di ammissibilità riferiti alla necessaria istruzione o capacità professionale, l'intervento di primo insediamento continua a prevedere tra gli obblighi la presentazione di un piano aziendale tale da inquadrare la situazione di partenza dell'insediamento, l'idea imprenditoriale che si intende attuare, le tappe essenziali che caratterizzano le attività ed i tempi di attuazione, gli obiettivi e risultati che si intende raggiungere. Tra gli impegni dei giovani beneficiari del premio c'è quello di condurre l'azienda agricola per un periodo di tempo minimo stabilito dalle singole Regioni e Provincie. Alcune Regioni, sulla base delle proprie specificità, hanno individuato soglie di ammissibilità minime e massime espresse in termini di produzione standard o produzione potenziale. Le soglie minime sono state definite per assicurare una maggiore probabilità che l'insediamento avvenga in aziende economicamente sostenibili nel medio-lungo termine. La soglia massima è invece definita in modo da evitare che il sostegno sia destinato ad aziende che già al momento dell'insediamento siano di dimensione tale da essere economicamente in grado di affrontare un subentro o un passaggio generazionale senza il relativo sostegno.
L'intervento viene implementato sia in maniera autonoma che in combinato con altri interventi attraverso la modalità del "pacchetto". Le modalità di funzionamento del pacchetto e le misure attivabili al suo interno sono definite dalle singole Regioni che adottano questa modalità.
Inoltre, sempre nell'ambito delle possibilità previste dallo sviluppo rurale, i giovani potranno beneficiare di altri sostegni attraverso l'accesso prioritario e maggiori intensità di aiuto nel caso di interventi non direttamente riferibili a loro.
Un aspetto significativo, è rappresentato dal fatto che nessuna delle 21 Regioni o Province autonome ha deciso di attivare un ulteriore strumento a vantaggio del rinnovo generazionale previsto dai regolamenti comunitari. Il sostegno alla cooperazione per il rinnovo generazionale rappresentava, infatti, una novità nel panorama degli strumenti dello sviluppo rurale. L'intervento avrebbe potuto favorire forme di affiancamento e cooperazione tra agricoltori ultrasessantacinquenni o pensionati e giovani, non proprietari di terreni agricoli attraverso la stipula di un contratto di affiancamento. Una scelta fatta da altri paesi europei con ottimi risultati.[10]
L'intervento di primo insediamento è stato attivato in tutte le Regioni sebbene, in termini di risorse destinate, le differenze siano notevoli in valore assoluto e, in alcuni casi, anche in termini di quota percentuale rispetto alla dotazione complessiva delle risorse affidate a ciascuna regione.
Un primo esercizio per valutare la coerenza delle Regioni nel perseguire efficacemente l'obiettivo di rinnovo generazionale è quello di verificare eventuali differenze (in termini di peso relativo) tra le risorse messe in campo per il periodo 2023-27 e quelle impiegate nei periodi di programmazione precedenti. Un confronto significativo potrebbe essere fatto con riferimento alla misura 112 del periodo 2007-13. Durante la programmazione 2014-2022, infatti, l'intervento di primo insediamento, la M 6.1, è inglobata all'interno della più ampia Misura 6, non permettendo di disporre dei dati di spesa pubblica riferiti al solo intervento 6.1. [11]
In termini generali si può sicuramente affermare che l'attenzione che le Regioni hanno dedicato all'intervento di primo insediamento per il periodo 2023-27, espresso in termini di risorse programmate, è sicuramente maggiore rispetto a quanto avvenuto nel periodo 2007-13. La misura pesa adesso il 5,5% delle risorse rispetto al 4% nel periodo 2007-13. Tuttavia, il confronto permette di evidenziare come alcune Regioni abbiano, in vista della prossima programmazione, attribuito all'intervento SRE01 un peso percentuale, rispetto al totale programmato, inferiore rispetto a quanto fatto in passato.
Un secondo esercizio valutativo consiste nel distribuire le Regioni su un grafico che metta in relazione, per ciascuna di esse, due variabili. Da un lato l'incidenza delle aziende condotte da giovani sul totale delle aziende agricole e dall'altra la spesa programmata per l'intervento di primo insediamento rispetto alla dotazione finanziaria complessiva a disposizione di ciascuna Regione. Questo esercizio è stato fatto per entrambi i periodi di programmazione fino ad ora analizzati.
I grafici[12], ciascuno con riferimento al proprio periodo, permettono di distribuire le Regioni in quattro quadranti rispetto al valore medio nazionale. Il 1° quadrante, in alto a destra, è sicuramente quello più virtuoso costituito da regioni con un favorevole peso di aziende giovanili e una generosa destinazione di risorse verso l'intervento di primo insediamento.
Una condizione opposta si registra nel 3° quadrante, nel quale le due variabili sono entrambe inferiori al valore medio nazionale.
I restanti due quadranti fotografano condizioni intermedie. Il 2° quadrante si caratterizza per una favorevole presenza di giovani rispetto al totale delle aziende ma per una bassa incidenza di risorse destinate alla misura SRE01. Questa combinazione potrebbe comportare, per via del diminuito sostegno, un peggioramento nel tempo della presenza di aziende condotte da giovani.
All'opposto, il 4° quadrante esprime Regioni che a fronte di una bassa incidenza di aziende giovani, decidono di investire risorse maggiori rispetto ai valori medi sulla misura di primo insediamento con l'intento di incrementare maggiormente il numero di aziende condotte da under 40 sul totale aziende.
È facile osservare come dal confronto tra i due grafici non ci siano significati spostamenti delle Regioni tra quadranti, a conferma che, in linea di massima, le sole politiche di incentivazione all'insediamento nell'ambito della PAC non hanno prodotto significativi risultati.
Il ricambio generazionale in agricoltura rappresenta una delle maggiori necessità e sfide e viene riconosciuto come obiettivo strategico nell'agenda politica dell'UE.
Le statistiche a disposizione pongono in evidenza la debole incidenza dei giovani agricoltori sul totale degli imprenditori agricoli nonostante gli sforzi e gli strumenti dedicati al rinnovo generazionale nelle ultime programmazioni.
Il Piano strategico della PAC 2023-27 ha scelto di mantenere gli strumenti già usati nel precedente periodo di programmazione come il pagamento supplementare per i giovani agricoltori e l'intervento di primo insediamento, incrementandone la dotazione finanziaria.
Il principale intervento continua ad essere quello di primo insediamento. Partendo da una cornice nazionale, le Regioni potranno godere di un'ampia autonomia nelle modalità di implementazione in termini di criteri di selezione, ammissibilità, obblighi e impegni, potendo quindi perfettamente tarare lo strumento alle esigenze del territorio.
È evidente, tuttavia, che i problemi dell'insediamento dei giovani agricoltori da un lato, e dello sviluppo delle loro attività imprenditoriali in agricoltura dall'altro, non possono essere affrontati efficacemente con i soli strumenti della PAC. Una forte politica per il ricambio generazionale deve essere pensata come parte integrante di un più ampio indirizzo generale di politica agraria. In questo senso un ruolo importante viene giocato dagli strumenti nazionali dedicati ai giovani imprenditori che completano l'azione comunitaria.
Tuttavia, nessuna misura di incentivo all'ingresso dei giovani darà risultati positivi e stabili in presenza di un'agricoltura o meglio un sistema agroalimentare nel suo insieme non competitivo e non in grado di assicurare un ragionevole livello di remunerazione.
Francesco Piras
ISMEA-Rete Rurale Nazionale
c/o Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali
Direzione generale dello sviluppo rurale
Ufficio DISR II - Programmazione dello Sviluppo Rurale
francesco.piras.ext@politicheagricole.it
PianetaPSR numero 119 dicembre 2022
