La Strategia Farm to Fork (F2F), cuore del Green Deal Europeo, richiede una profonda revisione delle modalità con cui il cibo arriva sulle nostre tavole, a partire dalle tecniche di coltivazione sostenibili per gli ecosistemi fino alle azioni per ridurre gli sprechi alimentari, secondo un approccio sistemico "dal campo alla tavola". Una strategia che, dunque, incide sulle modalità di produzione del cibo in Europa e con la quale gli Stati Membri si sono trovati a doversi confrontare nella fase di definizione dei propri Piani Strategici Nazionali PAC. La Commissione Europea, durante la fase di revisione delle bozze dei Piani Strategici Nazionali, ha più volte ribadito l'esigenza della PAC di conformarsi agli obiettivi della F2F, riconoscendo che il modello di sviluppo agricolo dei prossimi anni deve orientarsi verso un deciso percorso di sostenibilità.
La strategia F2F, che si pone come arco temporale il 2030, si sviluppa intorno a sei macro-obiettivi, che riguardano la sostenibilità della produzione alimentare, la sicurezza nell'approvvigionamento alimentare (la c.d. Food Security), la sostenibilità nelle fasi delle filiere alimentari successive a quella agricola (distribuzione, vendita, ristorazione, etc.), la promozione di un consumo alimentare sostenibile, la riduzione delle perdite e degli sprechi alimentari e la lotta alle frodi nelle filiere alimentari. Si tratta, pertanto, di una strategia molto ampia e trasversale a diverse politiche e fondi europei, pensata per affrontare sfide che richiedono un approccio sistemico e complesso declinato in ambiziosi obiettivi. Si tratta, evidentemente di un grande sforzo che viene richiesto al settore primario e, in particolare, ad alcuni modelli agricoli più impattanti. Tuttavia, la ratio alla base dei target indicati da F2F è che la riduzione dell'impatto dell'agricoltura in termini di emissioni e di miglioramento della qualità dei terreni permetterà al sistema agricolo di andare incontro a obiettivi che riguardano l'agricoltore stesso (la fertilità dei suoli e la capacità produttiva), il rapporto con i mercati (prodotti più sostenibili e meglio remunerati) e il mitigamento del riscaldamento climatico globale.
In questo contesto, una delle chiavi per l'effettiva "messa a terra" della Strategia F2F è la capacità di incardinarsi nelle diverse politiche che incidono sulla sua implementazione ed efficacia. Nell'attesa che il quadro normativo per i sistemi alimentari sostenibili (Sustainable food system framework initiative) sia adottato entro la fine del 2023[1], le diverse politiche europee hanno iniziato ad orientarsi in maniera decisa verso i target fissati dalla F2F, anche dietro la spinta della stessa Commissione Europea, intenzionata a impostare un quadro politico e normativo coerente e rispondente ai diversi obiettivi fissati a tal fine. Lo stesso regolamento unionale sui Piani Strategici della PAC recita che gli Stati membri devono spiegare "i contributi nazionali al conseguimento degli obiettivi dell'Unione per il 2030 stabiliti nella strategia Dal produttore al consumatore e nella strategia dell'UE sulla biodiversità"[2]. Tale prescrizione fa diretto riferimento a una maggiore ambizione rispetto al passato per quanto riguarda gli specifici obiettivi in materia di ambiente e di clima della PAC, ambizione che, sempre secondo il regolamento citato, deve essere misurata anche dai "target finali fissati rispetto agli indicatori di risultato". L'obiettivo di questo articolo è quello di presentare in maniera sintetica il contributo del PSP italiano, prendendo a riferimento i target finali rispetto ad alcuni indicatori di risultato[3] che, complessivamente, sono stati considerati come valide proxy rispetto agli obiettivi della strategia F2F.
L'analisi è stata allargata anche a Francia e Spagna, confrontando dunque i target previsti rispetto agli indicatori di risultato considerati in altri due Stati Membri che, per caratteristiche dei sistemi produttivi agricoli e sistema di governance delle questioni, sono comparabili. È da considerare, inoltre, come nel 2021, Italia, Francia e Spagna abbiano complessivamente contribuito per il 48% alla formazione del valore della produzione agricola dell'UE a 27 (dati Eurostat), e pertanto un loro confronto rispetto alla F2F spiega una quota molto rilevante dell'agricoltura europea in termini di capacità di impatto rispetto alla maggiore sostenibilità del sistema agricolo europeo.
Attraverso i Piani Strategici, gli Stati Membri hanno tradotto in azioni concrete gli obiettivi stabiliti nei regolamenti PAC, facendo riferimento ad un quadro comune e garantendo la coerenza delle politiche sia a livello nazionale che dell'Unione. Nel c.d. New Delivery Model, la nuova PAC passa ad un modello di attuazione della politica che ha mira a facilitare il raggiungimento degli obiettivi dell'UE, utilizzando un approccio non più basato sulla conformità, ma focalizzato su performance e risultati. In questo contesto, la Commissione ha individuato, oltre agli indicatori di output, di impatto e di contesto, una serie di indicatori di risultato, attraverso cui vengono valutati i progressi compiuti dai paesi verso il raggiungimento dei target stabiliti a livello di singolo Stato Membro. Ai fini della nostra analisi, sono stati selezionati gli indicatori di risultato che maggiormente permettono di valutare il contributo dei Piani Strategici Nazionali ai cinque obiettivi prioritari del Green Deal (vedi tabella 1).
Per ciascun indicatore, gli SM hanno fissato dei target sia intermedi, cioè su base annua (i cosiddetti milestones), sia finali, che fanno riferimento cioè al termine del periodo di programmazione. L'utilizzo dei nove indicatori di risultato considerati come adeguati a valutare il grado di rispondenza agli obiettivi F2F (Tabella 1), rende possibile confrontare i target fissati dagli SM e trarre delle considerazioni riguardanti gli impegni che i tre SM considerati hanno programmato (Figura 1).
Per quanto riguarda lo sviluppo dell'agricoltura biologica (R29), Italia e Francia hanno entrambe il target finale a più del 11%, mentre la Spagna si ferma al 5,1%. È utile specificare che questi valori esprimono la percentuale di superficie obiettivo che dovrebbe beneficiare delle sovvenzioni della PAC finalizzate all'adozione o mantenimento di pratiche agricole biologiche, come spiegato dall'indicatore. Tuttavia, l'obiettivo del 25% della SAU a biologico da raggiungere nel 2027 sarà supportato, oltre che dai 2,1 miliardi di euro assegnati nell'ambito dell'intervento SRA29 "Pagamento al fine di adottare e mantenere pratiche e metodi di produzione biologica", anche da altri importanti interventi della nuova politica di sviluppo rurale, tra cui lo scambio di conoscenza e informazioni, nel nuovo sistema dell'AKIS.
Per avere un'idea dello stato di partenza dei vari paesi in relazione alla superficie adibita a biologico, possono essere utilizzati i dati forniti da Eurostat, secondo cui nel 2020 la percentuale della superficie agricola utilizzata totale (SAU) occupata da agricoltura biologica (aree convertite totalmente e in conversione) nell'Unione era poco sopra il 9%, con la Spagna e la Francia allineate alla media europea con un valore leggermente superiore la prima (9,98%) e leggermente inferiore la seconda (8,7%). L'Italia si colloca ben al di sopra della media europea con quasi il 16% della SAU destinata ad agricoltura biologica (Eurostat).
Le risorse che l'Italia intende stanziare, attraverso il PSP, a sostegno delle superfici biologiche ammontano a 2,1 miliardi di euro, pari quasi al 20% del totale delle risorse di sviluppo rurale. Uno sforzo finanziario notevole a supporto di una serie di interventi grazie ai quali l'Italia mira a raggiungere il 25% della superficie ad agricoltura biologica entro il 2027. Gli obiettivi di superficie vanno considerati comunque in un contesto dove molte aziende biologiche risultano affermate sui mercati e competitive senza il sostegno a superficie.
Relativamente alla riduzione dell'impiego di pesticidi (R24), i target finali dei Paesi variano molto: dal 4,6% della Spagna, al 36,2% dell'Italia, fino ad arrivare al 61,4% della Francia. L'assenza di statistiche dettagliate sull'utilizzo dei pesticidi per tipologia di coltura e per paese rende difficile avere un quadro preciso della situazione dell'Unione, che viene approssimato al volume delle vendite (Pesticide Atlas 2022). I dati Eurostat sulle vendite di pesticidi indicano che nel 2020 sono stati venduti in valore assoluto più di 75 milioni di kg di pesticidi in Spagna, più di 64 milioni di kg in Francia e poco più di 56 milioni di kg in Italia, ponendo i tre paesi in cima alla classifica a livello UE per la vendita di pesticidi nell'Unione Europea (Eurostat).
Osserviamo differenze sostanziali tra i Paesi anche nei target finali relativi agli obiettivi della Strategia sulla Biodiversità: sia per quanto riguarda l'indicatore R31 che si riferisce alla salvaguardia degli habitat e delle specie che a R33, con riferimento agli investimenti per migliorare la gestione di Natura 2000. Nel 2020, in Italia, la percentuale di area protetta (terrestre) ammontava al 19,1%, leggermente sopra la media europea. La Spagna presenta il valore più alto tra i tre paesi con il 27,3% e la Francia quello più basso con il 12,9%. I target fissati dai Paesi rispecchiano in parte la situazione di partenza: la Francia è il paese con l'obiettivo più ambizioso per l'indicatore R33 con quasi il 90% di superficie totale di Natura 2000 soggetta a impegni sovvenzionati; l'Italia si impegna ad arrivare quasi al 30%, mentre la Spagna, che parte con l'area protetta più estesa, ha indicato come obiettivo il 13,1%.
Rispetto all'obiettivo di ridurre le perdite di nutrienti, i PSP fissano per R22 (Percentuale della SAU soggetta a impegni sovvenzionati legati al miglioramento della gestione dei nutrienti) i seguenti target: 8,4% per l'Italia, 5,6% per la Spagna e 1,2% per la Francia. I dati più recenti disponibili per tutti e tre i paesi riguardo il bilancio lordo di azoto nei terreni agricoli risalgono al 2017. I dati suggeriscono che in tutti e tre i paesi è presente un eccesso di azoto con un valore di 68kg di azoto per ettaro; 49,3kg per la Spagna e 33,7kg per la Spagna. Si nota, dunque, come gli impegni dei paesi sembrerebbero più intensi dove il surplus di nutriente presente nel paese è maggiore.
Nel contesto del nuovo modello di attuazione della PAC, basato sulle performance, è chiaro il ruolo fondamentale svolto dagli indicatori, in particolare quelli di risultato. Infatti, tali indicatori e i rispettivi target possono essere utilizzati come strumento di supporto nella valutazione dell'impegno dei singoli SM al raggiungimento degli obiettivi di F2F e della Strategia sulla Biodiversità. I valori dei target finali fissati da Italia, Spagna e Francia variano molto per alcuni degli indicatori selezionati, mentre per altri appaiono più uniformi. Tuttavia, da una prima analisi emerge come Italia e Francia, rispetto agli indicatori selezionati, abbiano fissato dei target molto più ambiziosi rispetto alla Spagna. Questo riflette due aspetti dai quali è possibile trarre indicazioni rispetto all'imminente implementazione dei PSP: da un lato le diverse situazioni di partenza dei tre SM hanno condotto a scelte tecnico-politiche orientate ad affrontare i gap e le sfide più importanti[4], così come a orientare l'azione strategica nazionale, dall'altro è importante approfondire l'analisi per verificare in che modo i diversi SM hanno considerato e calcolato i diversi elementi quantitativi che vanno a comporre gli indicatori.
È questo un ulteriore elemento che caratterizza le diversità europee, ma che dovrà evidentemente trovare una ricomposizione e armonizzazione nella fase di attuazione e monitoraggio della PAC.
Federica Morandi*, Giampiero Mazzocchi**, Alessandro Monteleone**
*Tirocinante di tesi dell'Università Roma Tre presso CREA PB
** CREA Politiche e bioeconomia
PianetaPSR numero 119 dicembre 2022
