PAC 2023-27, il Sostegno al reddito per la resilienza delle aziende agricole

Nei 60 anni di Politica agricola comune (PAC) la filosofia alla base del sostegno garantito agli agricoltori è mutata radicalmente. L'introduzione dei pagamenti disaccoppiati dalla produzione della riforma Fischler ha reso sempre più evidente la necessità di rendere il sostegno efficace ed efficiente, agganciandolo a determinati comportamenti degli agricoltori o ai loro fabbisogni in termini di reddito. Il dibattito che ha accompagnato la riforma dei pagamenti diretti ha fatto emergere due questioni importanti: la loro giustificazione e la loro iniqua distribuzione tra aziende e territori, quest'ultima dipendente, da un lato, dall'esistenza di valori unitari ancora differenziati tra aziende e, dall'altro, dal fatto che essendo il sostegno legato al numero di ettari posseduti da ciascuna azienda risulta che il 20% dei beneficiari riceve l'80% del sostegno. 

Per tentare di dare una soluzione a queste evidenze, la riforma della PAC 2014-2022 ha introdotto un articolato sistema di pagamenti diretti con l'obiettivo di rendere il sostegno più selettivo, mirato e più uniformemente distribuito tra aziende e territori. Con tale riforma, gli Stati membri sono stati chiamati a ridurre (ma non necessariamente ad annullare) le differenze nei valori unitari dei pagamenti diretti ricevuti da ciascun agricoltore, avanzando verso un importo unitario più uniforme. Nell'ambito di questa riforma, l'Italia ha optato per un sistema di convergenza interna parziale, vale a dire che si è proceduto gradualmente verso livelli più omogenei del pagamento di base (BP) (lo zoccolo duro di sostegno al reddito garantito a tutti i beneficiari), senza tuttavia raggiungere il valore uniforme nel 2019. Con questo modello, il cosiddetto "modello irlandese", i diritti all'aiuto con un valore unitario iniziale (al 2015) più basso del 90% della media nazionale al 2019, entro quella data hanno visto il proprio valore unitario aumentare di 1/3 della differenza. L'obiettivo era far sì che, al 2019, nessun titolo avesse un valore più basso del 60% del valore medio nazionale. L'incremento del valore unitario dei diritti al di sotto della media è stato finanziato dalla riduzione del valore unitario di quelli superiori alla media, per i quali era prevista la fissazione di una diminuzione massima, limitata a non più del 30% del proprio valore unitario iniziale. Si ricorda, inoltre, che l'Italia ha optato per un pagamento greening calcolato come percentuale del valore totale dei diritti all'aiuto detenuti e attivati da ciascun agricoltore.

L'analisi realizzata in occasione delle scelte nazionali sulla convergenza interna per l'attuazione del Regolamento transitorio condotta su dati AGEA e RICA ha evidenziato (Pierangeli et al., 2021):

Con la PAC 2023-2027, gli Stati membri sono chiamati ad approfondire ulteriormente il processo di convergenza e a garantire la resilienza del settore agricolo, al fine di rafforzare la sicurezza alimentare, la diversità agricola e la sostenibilità economica, contribuendo al conseguimento dell'Obiettivo specifico (n. 1) dedicato a tale finalità nell'ambito del Regolamento di base (Regolamento (UE) n. 2021/2115). 

L'Italia, sulla base delle Raccomandazioni (Commissione europea, 2020), prima, e delle Osservazioni al Piano Strategico notificato a dicembre 2021 (Commissione europea, 2022), poi, ricevute dalla Commissione, ha inteso procedere sulla strada della convergenza interna attraverso una progressiva perequazione del livello di sostegno, che porterà ad un riequilibrio nell'allocazione delle risorse a vantaggio delle aree rurali intermedie e delle aree rurali con problemi di sviluppo, nonché a vantaggio delle zone montane e di alcune zone collinari interne. Contestualmente, il 10% del massimale nazionale per i pagamenti diretti è stato destinato al sostegno ridistributivo, in favore delle aziende medio-piccole, con evidenti vantaggi per le aree rurali intermedie e per le aree rurali con problemi di sviluppo.

Il reddito agricolo è sempre più esposto a pressioni derivanti da una marcata volatilità dei prezzi e instabilità di mercato (pressioni ulteriormente accentuate dalla crisi in Ucraina e dalla crisi climatica) ed è generalmente inferiore al reddito rilevato nel resto del sistema economico, con differenze legate alla dimensione fisica, alla tipologia produttiva e ai territori. 

Al fine di perseguire l'Obiettivo specifico 1 "Sostenere un reddito agricolo sufficiente e la resilienza del settore agricolo in tutta l'Unione per migliorare la sicurezza alimentare e la diversità agricola nel lungo termine e provvedere alla sostenibilità economica della produzione agricola nell'Unione", la strategia nazionale mira a ridurre significativamente il differenziale tra reddito in agricoltura e quello nel resto dell'economia, utilizzando in modo sinergico gli strumenti a disposizione e tenendo conto delle osservazioni della Commissione (2020) di "migliorare l'equità del sostegno, compiendo progressi nel processo di convergenza interna e indirizzando meglio [...] i pagamenti diretti", utilizzando anche il sostegno ridistributivo complementare al reddito e tenendo conto delle ridotte dimensioni delle aziende agricole; fattori, questi, individuati dalla Commissione come ostacoli alla resilienza del settore agricolo. 

Le raccomandazioni della Commissione (Commissione europea, 2020), collegate all'Obiettivo specifico 1, hanno messo in evidenza sin da subito, la necessità di rafforzare la posizione competitiva e la resilienza delle aziende agricole, oltre che aumentare l'equità nella distribuzione del sostegno e il perseguimento del processo di convergenza interna. La Commissione, inoltre, ha sottolineato l'importanza di individuare le esigenze nazionali direttamente connesse a una distribuzione più equa e a un targeting più efficace ed efficiente dei pagamenti diretti. 

Nell'ambito dei lavori per il PSP, le esigenze nazionali individuate in relazione all'Obiettivo specifico 1 sono state: E1.11 "Sostegno alla redditività delle aziende", e E1.10 "Promuovere l'attivazione e l'accesso a strumenti per la gestione del rischio e i rischi di mercato". 

In particolare, l'esigenza E1.11 evidenzia la permanenza di un divario tra il reddito agricolo e il salario medio nel resto dell'economia, soprattutto per le aziende con dimensioni fisiche medio-piccole. In base ai dati RICA/FADN (2020), il reddito agricolo in termini di Farm Net Value Added per unità di lavoro totale (FNVA/ULT) risulta mediamente pari a 22.652 euro, attestandosi al 77% circa del salario medio nel resto dell'economia (29.352 euro) e facendo registrare una differenza media pari a 6.700 euro. Tale differenza risulta maggiormente marcata nelle aziende medio-piccole e interessa le classi dimensionali fino a 50 ettari, mostrando un differenziale progressivamente decrescente.

Pertanto, in assenza di pagamenti diretti, il reddito agricolo scenderebbe ben al di sotto del salario medio nel resto dell'economia. Colmare interamente questo gap, allineando il reddito agricolo medio a quello del resto dell'economia non sarebbe attuabile, tenendo conto del massimale nazionale annuo e dei ring-fencing fissati dal Regolamento (UE) n. 2115/2021.

Il rafforzamento della sostenibilità economica e della resilienza delle aziende agricole viene perseguito attraverso un più efficace ed efficiente sostegno al reddito, garantito da una maggiore equità nella distribuzione dei pagamenti diretti, secondo una logica di intervento volta a perseguire l'obiettivo comunitario e il soddisfacimento delle esigenze nazionali individuate.

Allo scopo di ridurre significativamente la differenza tra il reddito agricolo e quello nel resto dell'economia, nel proprio PSP l'Italia ha scelto di utilizzare in modo sinergico il sostegno di base al reddito per la sostenibilità (BISS) e il sostegno redistributivo complementare al reddito per la sostenibilità (CRISS). La dotazione complessiva è pari a circa 2,028 milioni di euro, che rappresenta il 58% del massimale nazionale annuo per i pagamenti diretti. Tuttavia, al perseguimento dell'obiettivo concorrono anche altri strumenti volti a sostenere ulteriormente determinate aree, settori o tipologie di beneficiari.

In particolare, il PSP propone di:

In quel che segue, il contributo mira a mettere in evidenza la stima degli effetti attesi in relazione alle scelte dell'Italia su BISS e CRISS.

Sostegno di base al reddito per la sostenibilità (BISS) 

In continuità con il processo di convergenza avviato nel 2015 e proceduto fino al 2020, il sostegno di base al reddito consentirà di garantire una distribuzione più equa e mirata dei pagamenti diretti. La convergenza interna garantirà il raggiungimento almeno dell'85% del valore medio nazionale al 2026 procedendo in equal step. Il processo di convergenza interesserà anche i titoli soggetti al tetto. Viene inoltre prevista l'applicazione della perdita massima fissando la percentuale al 30%. Al fine di determinare un impatto particolarmente significativo in termini di equità nella distribuzione, la convergenza interna è applicata considerando l'Italia come un'unica regione. Le simulazioni realizzate con il EU-wide Simulation tool (sviluppato nell'ambito del progetto New IACS Vision in Action - NIVA finanziato su Horizon 2020, Grant agreement n. 842009), applicato ai dati del Registro titoli (SIAN - AGEA), dimostrano che il processo di convergenza interna - così come di seguito descritto - comporta uno spostamento netto di risorse a favore delle aziende appartenenti alle classi dimensionali comprese tra i 3 e i 50 ettari con un beneficio decrescente, coerentemente con la riduzione progressiva del gap illustrato nella figura 1. 

In ogni caso, il processo di convergenza interna determina uno spostamento importante di risorse a favore delle aree rurali intermedie e delle aree rurali con problemi di sviluppo nonché a favore delle zone montane interne. 

Sostegno redistributivo complementare al reddito per la sostenibilità (CRISS) 

Il miglioramento della distribuzione dei pagamenti diretti viene inoltre conseguito attraverso gli aiuti complementari. Infatti, per la prima volta l'Italia adotta il CRISS, cui viene destinato il 10% del plafond nazionale per i pagamenti diretti. Il CRISS viene attivato prevedendo l'ammissibilità al pagamento dei primi 14 ettari per le aziende aventi dimensione massima fino a 50 ettari. La scelta è dettata dalle evidenze statistiche (Fig. 1), in cui si nota come la differenza del FNVA per unità di lavoro rispetto al salario nel resto dell'economia risulta maggiormente marcata nelle aziende medio-piccole e interessa le classi dimensionali fino a 50 ettari, mostrando un differenziale progressivamente decrescente. La scelta di finanziare i primi 14 ettari, poi, è dettata dalla necessità di bilanciare l'erogazione del CRISS a favore delle aziende medio-piccole, evitando contestualmente incentivi alla creazione di condizioni artificiali per percepire il premio. 

A livello territoriale, le scelte sul CRISS comportano uno spostamento importante di risorse a favore delle aree rurali intermedie (C) e delle aree rurali con problemi di sviluppo (D), nonché a favore delle zone montane e collinari.

Effetti combinati delle scelte nazionali su distribuzione più equa e di un orientamento più efficace ed efficiente del sostegno al reddito 

Le scelte nazionali su BISS e CRISS contribuiranno a migliorare la distribuzione del sostegno e a rendere i pagamenti diretti più efficaci ed efficienti. A fronte delle evidenze statistiche condotte nell'analisi di contesto del PSP, le scelte consentiranno di ridurre il differenziale di reddito agricolo per unità di lavoro rispetto al resto dell'economia a beneficio di aziende con una dimensione fisica inferiore a 50 ettari. A fronte dello status quo, descritto nella figura 1, il grafico seguente mette in luce gli effetti combinati delle scelte su BISS e CRISS.

Le analisi hanno messo in evidenza come sia il BISS che il CRISS contribuiscano ad incrementare l'indicatore R6; in particolare, il valore dell'indicatore quantificato separatamente per le due componenti del sostegno al reddito mostrano come esso passi dal 98,8% (media 2019-2020) al 99,9% nel 2026 per il BISS, mentre il valore relativo al CRISS - che viene adottato per la prima volta in Italia nel periodo 2023-2026 - raggiunge addirittura il 133%. 

Gli effetti attesi, pertanto, sono quelli di un sostegno alle aziende medio-piccole che rappresentano la struttura portante del settore agricolo italiano, costituito per oltre il 90% da aziende individuali o familiari (Cardillo et al., 2022) e per oltre il 70 da aziende di dimensioni inferiori a 10 ettari (ISTAT). La scelta fatta nel PSP di adottare l'intero territorio nazionale come "regione unica" ha consentito e consentirà di innescare un effetto perequativo ben più robusto rispetto a forme di regionalizzazione. Questo aspetto è ben evidenziato dalla Corte dei Conti Europea nella relazione speciale n. 10 del 2018. 

Sebbene la Commissione abbia fatto notevoli passi in avanti sul fronte dell'equità del sostegno, chiedendo agli Stati membri di dimostrare i loro fabbisogni (in particolare per le aziende piccole e medie), resta sempre acceso il dibattito circa la giustificazione dei pagamenti diretti, il loro valore aggiunto europeo e l'entità delle risorse ad essi dedicate nel bilancio europeo a fronte di nuove e più pressanti emergenze. Dibattito ancora più acceso in quei Paesi, come l'Italia che, seppur per quote sempre più ridotte, hanno deciso di mantenere una parte del sostegno aziendale ancorato a riferimenti storici risalenti a ormai oltre 20 anni prima, dibattito avviatosi successivamente alla riforma Fischler del 2003 e che non ha perso di attualità (Anania, 2008; Pupo D'Andrea, 2009).

Roberto Cagliero (1), Salvatore Carfì (2), Luca Cesaro (1), Antonio Giampaolo (1), Ada Mancuso (3), , Giulia Pastorelli (1), Fabio Pierangeli (1), Maria Rosaria Pupo D'Andrea (1), Alfonso Scardera (1)
(1) CREA - Consiglio per la ricerca in agricoltura e l'analisi dell'economia agraria
(2) AGEA - Agenzia per le erogazioni in agricoltura
(3) ACCENTURE