L'utilizzo degli strumenti finanziari nel quadro di riforma della politica agricola comune 2023-2027: maggiore flessibilità e più semplificazione

L'accesso al credito continua a rappresentare un elemento di difficoltà che penalizza le imprese agricole limitandone, di fatto, le possibilità di crescita. In aggiunta, la dimensione media delle imprese - espressa in termini economici, finanziari e patrimoniali - è in molti casi troppo ridotta per sostenere il costo di investimenti in processi innovativi e, per tale segmento di imprese che comprende anche quelle condotte da giovani, l'accesso al credito si traduce in un vero e proprio vincolo allo sviluppo.

Gli strumenti finanziari sono meccanismi di rischio - prestiti, garanzie, microcrediti, partecipazioni - a sostegno del credito per quei soggetti che presentano livelli di rischio creditizio più elevato. Il denominatore comune di tali strumenti sta nel fatto che offrono un'alternativa alle tradizionali sovvenzioni e possono svolgere un ruolo fondamentale nell'accrescere le opportunità di liquidità e nel facilitare l'accesso ai finanziamenti delle aziende agricole e forestali. Il valore aggiunto risiede nella capacità degli stessi di stimolare l'afflusso di capitali privati e pubblici al settore primario (c.d. effetto leva) ovvero la capacità degli strumenti di mobilitare ulteriori risorse a integrazione degli iniziali finanziamenti erogati. C'è inoltre un effetto indotto che è quello di sganciare l'aiuto pubblico dal tradizionale concetto di aiuto a fondo perduto, responsabilizzando il beneficiario finale visto che il rimborso dei prestiti porta i prenditori a far propri i meccanismi della disciplina finanziaria. 

Il circolo virtuoso degli strumenti finanziari è inoltre ascrivibile al c.d. effetto revolving. Nello specifico, la natura rotativa degli strumenti garantisce che le risorse erogate, una volta restituite, possano essere riutilizzate alimentando un numero maggiore di investimenti e coinvolgendo più soggetti di quanto non farebbe il PSR tramite il sostegno a fondo perduto. L'effetto moltiplicativo che ne deriva comporta anche un maggior impatto economico del PSR a livello territoriale.  Per fronteggiare lo scenario generale di contrazione del credito e aumento dei tassi di interesse, la riforma della Politica Agricola Comune (PAC) per il periodo 2023-2027 riafferma l'importanza degli strumenti finanziari (garanzie e prestiti, in particolare), abbinati al Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR), per aumentare la capacità delle imprese di accedere ai finanziamenti di cui hanno bisogno per sviluppare la propria attività.

Il principio della maggiore flessibilità tra Bruxelles e Stati membri nella gestione della PAC, si è tradotto in un quadro giuridico 2023-2027 semplificato, anche nel caso degli aspetti inerenti alla programmazione e utilizzazione degli strumenti finanziari.

Tra le novità più significative per gli agricoltori vi è la possibilità di finanziare il capitale circolante autonomo, opzione introdotta durante la fase più acuta della pandemia, ma anche la riduzione dei requisiti di ammissibilità. 

Considerando l'atavico problema di accesso alla terra, è stata eliminata la restrizione sull'acquisto di terreni che, nel caso dei giovani agricoltori, prevede una percentuale superiore a quella prevista del 10% dell'investimento totale in presenza di strumenti finanziari. 

L'aspetto di maggior rilievo è comunque la possibilità di combinare strumenti finanziari e sovvenzioni: si pensi al notevole vantaggio derivante dalla possibilità di abbinare una sovvenzione a fondo perduto con i prestiti provenienti da uno strumento finanziario per l'imprenditore agricolo che, specie nella fase di start-up, può così sopperire alla carenza di risorse proprie, ovvero limitare la necessità di anticipare il capitale o bypassare la mancanza di adeguate risorse iniziali. 

Altrettanto interessante per gli agricoltori è il sistema di garanzie, il cui effetto è quello di assicurare i creditori del rimborso parziale o totale del capitale prestato e degli interessi qualora il beneficiario non fosse in grado di rimborsarli.

In base alle 8 macro-tipologie di intervento attuabili nella nuova programmazione, quelli che nel quadro giuridico attuale (Regolamento (UE) 2021/1060) sono stati individuati come potenzialmente attivabili con strumenti finanziari sono i seguenti:

L'obiettivo è quello di consentire la realizzazione di progetti di investimento che, senza il supporto dello strumento finanziario, non avrebbero accesso al finanziamento per fattori diversi, tra i quali: mancanza di garanzie personali, progetti molto innovativi e quindi rischiosi dal punto di vista degli operatori bancari, capi azienda giovani che potrebbero incontrare maggiori difficoltà di accesso al credito, ecc.). L'utilizzo degli strumenti finanziari consente, infatti, una maggiore assunzione di rischio da parte dei finanziatori privati grazie alla condivisione con le autorità pubbliche.

I vantaggi per gli agricoltori variano a seconda della tipologia di strumento:

Il successo degli strumenti finanziari nel periodo 2014-2022 ha incoraggiato diversi Stati membri a prevederne l'utilizzo nelle strategie nazionali/regionali per la programmazione 2023-2027. Con una certa probabilità, si tratta di una scommessa dettata dalla necessità di rafforzare il peso delle politiche in un contesto di scarsità di risorse. La crisi del COVID ha infatti accentuato il problema dei vincoli di bilancio cui devono far fronte le Autorità pubbliche, che richiedono un riequilibrio tra risorse destinate alle sovvenzioni e risorse destinate agli strumenti finanziari. 

A livello italiano, la scelta compiuta in seno al Piano Strategico della PAC (PSP) prevede tra gli interventi privilegiati per il sostegno attraverso gli strumenti finanziari gli investimenti produttivi nelle aziende agricole, gli investimenti produttivi a finalità ambientale nelle aziende agricole, gli investimenti nella trasformazione, nella commercializzazione e nello sviluppo di prodotti agricoli e l'insediamento giovani agricoltori, così come indicato negli interventi SRD01 (Investimenti produttivi agricoli per la competitività delle aziende agricole), SRD02 (Investimenti nelle aziende agricole per la diversificazione in attività non agricole), SRD13 (Investimenti per la trasformazione e commercializzazione dei prodotti agricoli) e SRE01 (Insediamento giovani agricoltori). 

Le Regioni che hanno manifestato l'intenzione di attivare strumenti finanziari nel corso della nuova programmazione sono Abruzzo, Campania, Emilia-Romagna, Friuli Venezia Giulia, Lombardia, Puglia, Sicilia, Toscana. Rispetto al periodo 2014-2022 ci sono quindi delle new entry, segnatamente Abruzzo e Sicilia, mentre alcune Regioni (Calabria, Piemonte e Umbria) hanno valutato al momento di non proseguire su questa strada. 

Il più ampio ventaglio di strumenti finanziari a livello europeo, così come la loro maggiore profondità in termini di target di riferimento, mostra un atteggiamento italiano che potremmo definire di cauto ottimismo. In altri termini, prevale per le Regioni italiane un approccio più prudenziale ed una maggiore confidenza su misure di tipo tradizionale come la sovvenzione.   

Sulla base delle informazioni rinvenienti dai PSP degli altri Stati membri (tabella 1), si ritiene che nel periodo di programmazione 2023-2027 potrà incrementarsi il graduale passaggio da politiche tradizionali, basate sul contributo a fondo perduto, a strumenti rotativi di capitale di rischio, tra cui garanzie e prestiti, nonché forme miste di agevolazione anche nell'ambito di interventi attivati tramite strumenti finanziari. Particolari effetti positivi si riscontrano nell'ambito di strumenti rotativi che permettono alle risorse restituite di essere riutilizzate. Oltre agli effetti immediati sulle attività produttive (maggiori investimenti) che possono beneficiare in tempi brevi delle risorse, si determina, in generale, un impatto più elevato sul territorio (tutti i soggetti coinvolti) rispetto al sostegno a fondo perduto dei PSR. L'efficacia degli strumenti dipende dunque, non solo dall'ingegnerizzazione degli stessi, ma anche da fattori esogeni, come per esempio il rapporto tra agricoltori e istituti bancari che possono svolgere un ruolo chiave e la capacità di comunicazione e di attuazione da parte dei soggetti preposti.

Il ricorso agli strumenti finanziari è inizialmente previsto in due regioni, Friuli Venezia Giulia e Abruzzo, dove sarà possibile essere operativi già a partire dal 2023, mentre le altre, seguiranno a medio-lungo termine. Questo perché l'istituzione di uno strumento finanziario necessità di un certo lasso di tempo per la piena operatività che, sulla base dell'esperienza, può variare da un minino di 6 mesi a un massimo di 3 anni. La progettazione degli strumenti finanziari FEASR richiede, infatti, un processo chiaro e le Autorità di gestione devono seguire una serie di fasi essenziali per la costituzione di un nuovo fondo. L'avvio scaglionato delle Regioni eviterà di creare ritardi nella fase di avvio degli interventi.   

Al centro delle strategie regionali vi è il rifinanziamento, anche attraverso risorse nazionali e regionali, delle tipologie di strumenti che hanno finora dimostrato maggiore efficienza, ed effetti di attivazione delle risorse finanziarie pubbliche e private. Si tratta, in particolare, del fondo di credito, uno strumento flessibile e perciò orientabile verso porzioni del sistema imprenditoriale che sono al contempo più meritevoli e più soggette a razionamento (start-up, progetti innovativi, ecc.).

Gli approcci regionali per fronteggiare il gap tra domanda e offerta di credito si basano sulla concessione di prestiti agevolati anche in combinazione con le sovvenzioni (in conto capitale) previste nell'ambito dei seguenti interventi:

Ai sensi dell'art. 2, punto 18, del Regolamento (UE) 2021/1060, i destinatari finali del sostegno fornito dallo strumento finanziario sono le imprese agricole e agroalimentari che rientrano nella categoria di PMI.

Nel caso del Friuli Venezia Giulia è previsto il ricorso allo strumento esistente, Fondo di rotazione per interventi nel settore agricolo. Forte di un'esperienza trentennale, il Fondo può contare su una struttura di coordinamento consolidata e interna all'amministrazione regionale, oltre che su adeguati sistemi informatici condivisi con il sistema bancario di riferimento, capaci di garantire bassi costi di set-up, così come sul know-how accumulato in termini di iter operativi: tutti fattori che contribuiscono ad una maggiore velocità nell'erogazione dei prestiti al mondo agricolo. 

La rete degli attori coinvolti, oltre all'Amministrazione regionale e alle imprese agricole che beneficiano delle risorse dello Fondo di rotazione, si basa su una rete di Istituti bancari con un forte radicamento sul territorio in grado di fornire assistenza e sensibilizzare i potenziali beneficiari finali.

Attraverso la fornitura di prestiti agevolati rispetto alle condizioni di mercato, lo strumento finanziario regionale persegue il raggiungimento degli obiettivi relativi al miglioramento delle prestazioni e della competitività delle aziende nonché lo sviluppo di nuovi prodotti e la maggiore diffusione di innovazioni per una agricoltura più sostenibile.

La Regione Abruzzo affiderà alla Finanziaria Regionale Abruzzese (FI.R.A.) l'attuazione di un Fondo di rotazione destinato all'implementazione dello strumento finanziario per la concessione di prestiti diretti a tasso zero di cui alle schede intervento SRD18 e SRD019 in combinazione con le sovvenzioni di cui agli interventi SRD1, SRD2 e SRD13.

Anche in questo caso, lo strumento finanziario intende contribuire al raggiungimento degli obiettivi relativi all'incremento della competitività delle aziende agricole regionali, nonché del loro grado di innovazione, a cui contribuiscono anche gli interventi correlati (SRD01, SRD02, SRD13). Gli interventi sono valevoli su tutto il territorio della Regione Abruzzo.

Federica Cislino
Francesco Licciardo
CREA PB