Il 12 ottobre la Commissione ha presentato la proposta normativa per la Pac post 2013. Qualche giorno prima aveva pubblicato il pacchetto per la Politica di coesione 2014-2020. In quest'ultima proposta (COM 2011/615) è stato inserito un quadro normativo omogeneo da applicare oltre che ai fondi strutturali anche allo sviluppo rurale e alla politica per la pesca, in modo da favorire l'integrazione tra diversi fondi comunitari.
Sin dalle prime righe della proposta comunitaria, la semplificazione viene identificata come uno dei tratti peculiari del prossimo gruppo di programmi.
Coordinando le diverse proposte di regolamento presentate dalla Commissione, si delinea un quadro normativo e programmatorio per la politica di sviluppo rurale che si compone di:
un regolamento comune per i fondi che individua 11 priorità tematiche previste per il raggiungimento degli obiettivi della strategia di Europa 2020 (COM 2011/ 615);
un regolamento specifico per ogni fondo che detta le regole specifiche per le singole politiche e individua le relative priorità (per lo sviluppo rurale COM 2011/ 627);
Le regole comuni a tutti i fondi contenute nella proposta di regolamento COM 2011/615
Le norme comuni a tutti i fondi riguardano i principi generali come il partenariato, la governance multilivello, l'uguaglianza tra uomini e donne, la sostenibilità e la coerenza con le norme comunitarie e nazionali.
La proposta di regolamento descrive anche gli elementi comuni della pianificazione e programmazione strategica, norme sul Quadro Strategico Comune e sui Contratti di Partenariato.
Al fine di stabilire un approccio comune per rafforzare l'orientamento al raggiungimento dei risultati, la Commissione include nella proposta anche norme relative alle condizionalità, alla riserva di performance, ma anche disposizioni sul monitoraggio e la valutazione. Inoltre sono dettate regole comuni in materia di ammissibilità delle spese, di strumenti finanziari e sviluppo locale.
Le condizionalità contenute nelle nuove proposte normative, da non confondere con la condizionalità agronomica, avranno la forma di:
Norme specifiche per lo sviluppo rurale ( (COM 2011/627)
La proposta di regolamento COM 2011/627 per lo sviluppo rurale contiene le norme specifiche per la politica di sviluppo rurale e detta deroghe alle norme comuni.
In alcuni casi tuttavia non è chiara la ratio della deroga:
Tornando alle regole specifiche per lo sviluppo rurale, il regolamento individua 3 obiettivi (la competitività dell'agricoltura; la gestione sostenibile delle risorse naturali e l'azione sui cambiamenti climatici; uno sviluppo territoriale equilibrato) e 6 aree prioritarie di intervento collegate agli obiettivi di Europa 2020. Contiene poi la descrizione delle misure, che non sono più raggruppate in assi ma devono contribuire al raggiungimento delle 6 priorità dello sviluppo rurale.
Le risorse destinate agli Stati membri saranno determinate da criteri oggettivi, tenendo conto della ripartizione prevista nell'attuale periodo di programmazione. L'introduzione del criterio storico vede l'accoglimento delle istanze italiane che, sin dall'apertura del dibattito sul futuro della politica di sviluppo rurale, ha richiesto all'UE la garanzia che non ci fosse un eccessivo allontanamento rispetto alle attuali chiave di riparto.
QSC E CONTRATTO DI PARTENARIATO
Al fine di massimizzare l'impatto della politica nella realizzazione delle priorità europee, la Commissione propone di rafforzare l'approccio strategico e individua una lista di obiettivi tematici(11) in linea con Europa 2020, tra i quali sono individuati gli obiettivi specifici dei fondi.
Secondo la proposta di regolamento il QSC tradurrà gli obiettivi dell'Unione in azioni chiave per i fondi, le quali a loro volta assicureranno un uso integrato dei fondi nella realizzazione degli obiettivi comuni. Entro tre mesi dall'adozione del QSC ogni SM invierà il CP relativo a tutti i fondi del QSC.
Il contratto di partenariato stabilirà gli impegni dei partner, a livello nazionale e regionale, e la Commissione; sarà collegato agli obiettivi di Europa 2020 e ai programmi nazionali di riforma; favorirà un approccio integrato per lo sviluppo territoriale supportato da tutti i fondi e includerà obiettivi basati su indicatori condivisi, investimenti strategici e un numero di condizionalità.
Il Contratto di partenariato conterrà le disposizioni per assicurare l'allineamento con la strategia di Lisbona per una crescita sostenibile, intelligente ed inclusiva e in tal senso dovrà analizzare le disparità e i bisogni di sviluppo, nonché contenere una sintesi delle valutazioni ex ante dei programmi e dei principali risultati attesi per ogni priorità tematica; indicherà l'allocazione indicativa per ogni obiettivo tematico, la lista dei programmi con esclusione dei programmi di Sviluppo rurale, per la pesca e gli affari marittimi e i programmi per la cooperazione territoriale.
Il contratto dovrà definire i meccanismi per assicurare il coordinamento tra i fondi, contenere gli obiettivi prioritari che dovranno essere raggiunti per l'assegnazione della riserva di rendimento, una sintesi delle condizionalità ex ante e delle azioni necessarie per la loro realizzazione nonché una valutazione della capacità amministrativa delle autorità che gestiranno i fondi e dei beneficiari e la descrizione delle azioni necessarie da porre in essere per ridurre il carico amministrativo.
I programmi di sviluppo rurale
Per finire il quadro programmatorio il regolamento per lo sviluppo rurale prevede l'elaborazione da parte degli Stati membri dei programmi di sviluppo rurale. Non è prevista la possibilità di presentare programmi nazionali accanto a programmi regionali in quanto optando per una programmazione regionalizzata non sarà possibile elaborare un programma nazionale che contenga misure che per loro natura possono meglio essere attuate a livello nazionale (come le misure per la gestione del rischio).
Non è più prevista l'elaborazione di un piano strategico nazionale per lo sviluppo rurale ma è nella facoltà degli Stati membri a programmazione regionalizzata presentare un piano nazionale che contenga gli elementi comuni dei programmi regionali senza una separata allocazione finanziaria.
I programmi individueranno la strategia di intervento e gli obiettivi da raggiungere e sarà possibile elaborare sotto-programmi tematici per i giovani e i piccoli agricoltori, per le filiere corte e le zone di montagna, per i settori in ristrutturazione.
Il quadro programmatorio delineato dalla Commissione per la politica di Sviluppo rurale non sembra tener conto delle richieste di semplificazione avanzate da tutti gli SM. La finalità di integrare gli interventi e le politiche, se da un lato dovrebbe rispondere ad un'esigenza di maggiore efficacia dei programmi, sembra tuttavia proporre un quadro complesso e degli strumenti di gestione più complicati rispetto all'attuale quadro programmatorio.
E' particolarmente preoccupante sia l'elaborazione e gestione del contratto di partenariato ma soprattutto le norme sulla condizionalità che non solo sono ancorate alla riserva di performance (5% delle risorse di ciascun fondo), ma possono determinare correzioni finanziarie dei programmi nel caso di mancato raggiungimento degli obiettivi. A ciò si aggiungano le possibili correzioni finanziarie previste anche per le condizionalità finanziarie macroeconomiche del paese e le correzioni per il disimpegno. Ne emerge un quadro estremamente complicato e un complesso di penalizzazione eccessivamente pesante.
Va segnalato inoltre che se da un lato vengono estese al FEASR le regole sulle condizionalità e sulle riserve di performance, dall'altro non sembra che sia volontà della Commissione estendere allo sviluppo rurale le regole di semplificazione previste per la politica di coesione in materia di controlli.
Tutto ciò si complica ulteriormente in un paese come l'Italia in cui ci sono 21 programmi di Sviluppo rurale, che dovranno fare i conti con l'analisi e l'attuazione delle condizionalità a livello di territorio regionale e non di Stato membro, dovendo quindi scendere ad un dettaglio di analisi e di realizzazione che probabilmente sarà più spinto rispetto agli Stati membri che optano per un unico programma nazionale.
Graziella Romito
PianetaPSR numero 3 - ottobre 2011
