La gestione delle foreste e le politiche di sostegno al settore forestale rappresentano una sfida importante nell'ambito delle politiche di settore a livello europeo, per il raggiungimento degli obiettivi ambientali e per uno sviluppo armonico delle aree rurali del nostro Paese. Abbiamo analizzato le scelte strategiche operate dall'Italia nella costruzione del Piano strategico della PAC (PSP).
Le foreste dell'Unione Europa (UE) si estendono su 158 milioni di ettari (5% della superficie forestale mondiale), occupando il 37,7% della sua superficie terrestre (Eurostat e DG AGRI, 2020). In Europa tra il 1990 e il 2020 la superficie forestale è aumentata di quasi 14 milioni di ettari, grazie all'espansione naturale su aree agricole e pascolive abbandonate e a interventi di rimboschimento.
Nella loro estrema diversità (foreste boreali, foreste alpine di conifere, foreste mediterranee, ecc.), soltanto il 4% di queste non ha visto nei secoli un'azione costante e continua nel tempo dell'uomo che ne ha modellato struttura e definito le caratteristiche. Di queste l'8% è costituito da piantagioni, e il 60% appartengono a proprietari privati. Circa il 23% delle foreste europee (37,5 milioni di ettari) ricadono nella rete Natura 2000 e costituiscono il 30% delle aree coperte dalla rete.
Le foreste europee hanno storicamente svolto un ruolo fondamentale nello sviluppo socioeconomico e culturale del continente, rappresentando per secoli la principale, e unica, fonte di materie prime strutturali ed energetiche. Nell'ultimo secolo sono profondamente cambiate le necessità della società e nuove esigenze, in particolare in ambito ambientale e socioculturale, hanno portato a riconoscere agli ecosistemi forestali la capacità di poter svolgere molteplici e diversificate funzioni a beneficio del genere umano.
Particolare importanza assumono i Servizi ecosistemici di regolazione (ciclo del carbonio, dell'acqua, biodiversità ecc.) forniti dalle foreste UE, la cui costante erogazione garantisce la fornitura dei servizi di approvvigionamento (materi prime legnose, prodotti non legnosi, ecc.) e di valore socio-culturale. (turismo, fruizione, benessere, ecc.).
Le minacce abiotiche e biotiche alle foreste europee sono aggravate dai cambiamenti climatici in atto, e tra i fattori abiotici che costituiscono pericoli particolarmente rilevanti figurano gli incendi (in particolare nella regione del Mediterraneo), la siccità, le tempeste (in media nel corso degli ultimi sessant'anni si sono registrate due grandi tempeste all'anno) e l'inquinamento atmosferico (emissioni provenienti dal traffico stradale o dagli impianti industriali). Ciò si aggiunge ai fattori biotici, come carichi eccessivi di animali selvatici (ungulati e cervidi) attacchi di insetti e le fitopatologie. Nel complesso, circa il 6% delle superfici è danneggiato da almeno uno di questi fattori.
I cambiamenti climatici influenzano e influenzeranno, in modo differenziato dal punto di vista geografico, non solo il tasso di crescita delle foreste europee, la loro area di distribuzione e la gamma delle specie, ma anche l'area di distribuzione degli agenti biotici (come ad esempio taluni parassiti), e perfino la frequenza e l'intensità dei fenomeni meteorologici estremi.
Le foreste dell'Unione sono pertanto soggette ad aspettative diverse, talvolta contrapposte, come esemplificato dalle tensioni esistenti tra il loro sfruttamento e la loro la protezione. Una delle sfide principali per la governance forestale consiste dunque nel cercare di conciliare obiettivi talvolta contrastanti.
Le foreste europee, pur costituendo un bene fondamentale per l'Unione sia da un punto di vista puramente economico (produzione di legname e le industrie della catena di produzione a esso collegata), sia dal punto di vista ambientale e socioculturale, non sono esplicitamente menzionati nei trattati istitutivi. In accordo con il principio di sussidiarietà verticale, la politica forestale europea rientra infatti, nelle competenze primarie degli Stati membri.
L'UE, negli anni ha comunque attuato diverse azioni importanti rivolte al patrimonio forestale e al settore forestale, riconoscendone il valore trasversale quale parte fondamentale del proprio capitale naturale, e includendole quindi, in altre politiche, in primo luogo quella agricola e di sviluppo rurale, ma anche in quelle ambientali, per il clima e delle energie rinnovabili, della ricerca, della coesione, dell'industria, del commercio e della cooperazione internazionale.
L'attenzione al patrimonio forestale e al settore nelle diverse politiche europee compone oggi, un quadro ricco e composito di regolamenti, direttive e indirizzi, non sempre facile da ricomporre in un insieme coerente e coordinato di azioni. Gli indirizzi europei indirizzano e influenzano comunque le scelte politiche di gestione, conservazione, valorizzazione e sviluppo delle risorse forestali dei singoli Stati membri, nei cui propri programmi nazionali riconoscono la chiara interdipendenza esistente tra la gestione sostenibile del patrimonio forestale e le varie politiche economiche, ambientali e sociali.
La Comunicazione "Nuova Strategia Forestale europea 2030" (COM 2021) 572 final, pubblicata il 16 luglio 2021 dalla Commissione, si incardina nel processo europeo «Green Deal europeo» (COM(2019)0640), che riconosce le foreste tra i principali settori di intervento per la lotta ai cambiamenti climatici.
La nuova Strategia, pone particolare attenzione al ruolo della Gestione Forestale Sostenibile (GFS) e della multifunzionale delle foreste, incrociandosi e concorrendo agli obiettivi della Strategia sulla biodiversità per il 2030 (COM(2020)380) e della strategia Farm to Fork (COM(2020) 381).
Viene sottolineato il ruolo cruciale delle foreste e della silvicoltura nel conseguimento degli obiettivi europei, di lotta al cambiamento climatico, di conservazione della biodiversità e sviluppo sostenibile. Nello specifico, viene promosso l'imboschimento, la conservazione e il ripristino e restauro delle foreste al fine di aumentare il potenziale di assorbimento e immagazzinamento di CO2, migliorare la resilienza, promuovere la bioeconomia circolare e proteggere la biodiversità. La Strategia ha quindi per oggetto l'intero ciclo forestale e promuove i numerosi Servizi ecosistemici forniti dalle foreste al fine di ottenere foreste europee in crescita, sane, resilienti e ricche di biodiversità, fiorenti mezzi di sussistenza per le aree rurali e non solo, ed una bioeconomia forestale sostenibile.
I principali strumenti per dare attuazione agli indirizzi strategici sono previsti nelle azioni operative proposte e definite in particolar nell'ambito della Politica Agricola Comune (PAC).
Il settore forestale è stato, fino alla metà degli anni '80, esplicitamente escluso dall'ambito di intervento della PAC. Ma oggi, circa il 90% dei fondi dell'Unione per le foreste e il settore forestale provengono dal Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR).
Alcuni interventi per il settore forestale (attivi fino alla fine degli anni '90 del secolo scorso e contenuti nel Regolamento (CEE) n. 867/90 e nel Regolamento (CEE) n. 2080/92), sul finire degli anni '90 con il programma "Agenda 2000" sono rientrati nel "secondo pilastro" della PAC. Da questo momento le politiche e le strategie per il settore forestale, sia a livello nazionale che comunitario, hanno iniziato ad assumere un ruolo piuttosto rilevante, ancorché integrato con il settore agricolo.
Si è aperta così una nuova fase per il settore forestale europeo e dei singoli Stati membri. Gli interventi forestali nello sviluppo rurale diventano un importante strumento per la realizzazione delle strategie di sviluppo e contemporaneamente il FEASR diventa il principale strumento per la realizzazione delle strategie e delle politiche forestali europee.
In un contesto di crescente preoccupazione pubblica per i cambiamenti climatici e le sfide ambientali, la riforma della PAC post-2020 mira a introdurre un nuovo approccio strategico, che consenta agli Stati membri di elaborare autonomamente piani strategici basati sulle loro esigenze e in linea con gli obiettivi a livello dell'UE.
Con il regolamento (UE) 2021/2115, si pone un'attenzione particolare ai requisiti ecologici e, come per i precedenti periodi di programmazione, anche per il periodo 2023-2027, i finanziamenti al settore forestale sono subordinati al rispetto delle normative dell'UE in materia di ambiente e clima.
Per il periodo 2023-2027 sono state programmate a livello europeo spese pubbliche per circa 6 miliardi di euro (circa il 10% dell'intero bilancio per lo sviluppo rurale), e pur se con grandi aspettative, le risorse per gli interventi rivolti al settore forestale, che riprendono le stesse tipologie di azione consolidate nei precedenti periodi di programmazione, non superano a livello europeo il 7%.
Le regioni europee continuano comunque a prevedere risorse proprie per l'attuazione di un insieme piuttosto eterogeneo di azioni rivolte alla selvicoltura e al settore forestale, riconducibili comunque, agli obiettivi e alle tipologie propri dello sviluppo rurale o delle politiche relative ai fondi strutturali. Nel corso delle diverse fasi di programmazione si è infatti, assistito ad una a omologazione degli interventi rivolti al settore forestale verso uno standard europeo.
I Programmi di Sviluppo Rurale sono divenutati uno strumento essenziale della politica forestale degli Stati Membri, che con una riduzione nelle disponibilità di risorse pubbliche nazionali, sono diventati fondamentali per l'attuazione di alcune tipologie di intervento (es. prevenzione dei rischi) per tutte le regioni, in particolare per quelle italiane dove il fondo FEASR è spesso l'unico strumento di sostegno al settore forestale.
Gli interventi definiti dall'Italia con il (PSN), trovano attuazione nei contesti regionali in relazione alle specificità locali, senza compromettere la complessiva natura "comune" della politica di sviluppo rurale.
Nel lungo percorso di governance e di coordinamento tra il Ministero, Regioni e stakeholder dei settori agricolo, agroalimentare e forestale, che ha portato alla redazione del PSN, la materia forestale è stata affrontata costituendo uno specifico Gruppo di lavoro, in cui le Regioni e delle Provincie Autonome, coordinate dall'Osservatorio foreste del CREA- PB, hanno potuto confrontarsi e costruire insieme una posizione unitaria e condivisa, per garantire la maggior efficienza nella spesa delle risorse finanziarie ed efficacia degli strumenti e delle azioni attivabili con la nuova PAC, da un lato, e del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza dall'altro.
In un contesto di grandi aspettative da parte del settore, di nuove sfide legate in primis agli impegni europei e internazionali sottoscritti dal Governo italiano in materia di mitigazione e adattamento al cambiamento climatico, si è partiti dalle esperienze regionali maturate nelle precedenti fasi di programmazione, e si è lavorato per massimizzare il contributo del settore forestale nazionale al perseguimento degli obiettivi previsti dalle strategie europee per le foreste (COM/2021/572 final) e la biodiversità (COM(2020) 380 final), recepiti dalla Strategia Forestale Nazionale (SFN) approvata nel febbraio del 2022 e dai Programmi Forestali delle Regioni e delle Provincie Autonome.
Nelle scelte fondamentali che orienteranno l'architettura strategica del PSN, il contributo del settore forestale e delle foreste italiane riguarda principalmente la transizione ecologica, che con il II pilastro viene affrontata trasversalmente destinando risorse puntuali a interventi ambientali e di investimento con chiare finalità climatico-ambientali. In particolare, gli interventi forestali proposti, nella diversità ecologica e socioeconomica che caratterizza il patrimonio e il settore forestale italiano, concorrono direttamente alla tutela del patrimonio forestale nazionale, alla valorizzazione nell'erogazione dei servizi ecosistemici e alla promozione dello sviluppo sostenibile delle filiere forestali (ambientali, produttive e socioculturali).
L'asse portante delle scelte programmatiche, in coerenza con le linee di indirizzo della SFN è caratterizzato dalla necessità di garantire lo stato di salute e la tutela del capitale naturale, intervenendo sulle criticità e vulnerabilità del territorio e del settore, prevenendo e contenendo i danni al patrimonio causati da calamità naturali, avversità atmosferiche o eventi catastrofici, limitandone i conseguenti impatti socioeconomici alle comunità locali delle aree montane e rurali.
Nel dettaglio, per il perseguimento dei 6 Obiettivi strategici (OS) del quadro nazionale, l'attenzione viene concentrata sul ruolo della GFS, attraverso la promozione degli strumenti di pianificazione forestale e di azioni di prevenzione dei danni causati ai popolamenti forestali dai disturbi naturali e da eventi climatici esterni. A questa si affiancano una serie di altri interventi di investimento (produttivi, non produttivi e infrastrutturali a finalità ambientale), volti a favorire la competitività delle imprese e il passaggio da un'economia lineare a un'economia circolare, che valorizzi i sottoprodotti e gli scarti con un approccio di uso a cascata delle risorse. Inoltre, particolare attenzione è stata data anche, nel sistema della conoscenza (AKIS) a servizio della competitività e della sostenibilità, all'adozione di strumenti più efficaci a favorire una maggiore integrazione tra consulenza, formazione, informazione e gruppi operativi per l'innovazione.
In particolare, le foreste e il settore forestale possono contare non solo su 10 interventi specifici che concorrono direttamente al perseguimento degli Obiettivi specifici OS4, OS5 e OS6[1] del PSN, ma anche su diverse azioni contenute in altri interventi di valenza intersettoriale. Vi sono 4 interventi specificatamente a carattere ambientale legati rispettivamente:
Tra gli interventi forestali una posizione importante è riservata ai 6 interventi di investimento che riguardano la realizzazione di:
Non specificatamente forestale ma con importanti connessioni al settore è l'intervento che prevede investimenti in infrastrutture con finalità ambientali (SRD08), volti a realizzare, adeguare e/o ampliare infrastrutture a servizio delle imprese agricole e non, con particolare attenzione alla realizzazione, adeguamento e ampliamento della viabilità forestale e silvo-pastorale (Azione 1) al fine di garantire la salvaguardia ambientale, la sorveglianza, la prevenzione e l'estinzione degli incendi boschivi, il pronto intervento contro eventi calamitosi di origine naturale e antropica, le attività di vigilanza e di soccorso, nonché l'espletamento delle normali attività silvo-pastorali, la tutela e la gestione attiva del territorio al fine di evitarne l'abbandono colturale della montagna e promuovere la conservazione del paesaggio tradizionale, e altri compiti di interesse pubblico tra cui lo sviluppo di attività professionali, didattiche e scientifiche.
A fronte di elevato interesse da parte del settore forestale nazionale e soprattutto di un ripetuto riconoscimento politico e sociale al ruolo strategico delle foreste nelle sfide climatiche, ambientali e di sviluppo, purtroppo si registra, rispetto alla precedente programmazione 2014-2020/22, una riduzione delle risorse impegnate a livello nazionale dalle regioni per gli interventi forestali cofinanziati con lo sviluppo rurale (circa il 15% in meno). In totale le risorse disponibili per tutti gli interventi di interesse forestale non superano il 4% delle risorse disponibili del PSN. I soli investimenti a favore del settore forestale si limitano a 423.929.086 euro, le superfici su cui verranno realizzati impegni volti a sostenere la protezione delle foreste e la gestione dei servizi ecosistemici riguardano 18.545 ha (0,15 % sup. totale) ed è prevista la realizzazione di 50.159 ha di nuovi imboschimenti e impianti di arboricoltura da legno.
Vedremo come si svilupperà la nuova programmazione sperando in una migliore capacità di spesa da parte delle regioni rispetto alle precedenti programmazioni ma soprattutto in una revisione e rimodulazione finanziaria a favore degli interventi forestali al fine di dare attuazione non solo agli indirizzi strategici nazionali ma in particolare agli impegni internazionali sottoscritti dal Governo italiano.
Raoul Romano
CREA PB
PianetaPSR numero 120 gennaio 2023
