La condizionalità sociale nel Piano Strategico della PAC 2023-2027

Il lavoro in agricoltura è profondamente cambiato negli ultimi decenni. I dati del censimento 2022 mostrano una maggiore specializzazione dei lavoratori, con una sempre più marcata presenza di salariati rispetto alla componente familiare, l'ingresso di nuovi agricoltori spesso provenienti da altre attività e la continua crescita della componente di lavoratori stranieri. Il lavoro salariato rimane, però, caratterizzato da forte discontinuità e, quindi, dalle storiche criticità legate alla condizione di stagionalità. Permangono, inoltre, problemi legati all'inserimento dei lavoratori più fragili e la costante necessità di rendere i luoghi di lavoro sicuri e salubri.

Tali nuove dinamiche, così come i tradizionali problemi legati al lavoro nel settore primario si sono tradotti nell'esplicita volontà politica di definire una strategia di azione, nell'ambito dei lavori che hanno condotta alla definizione del Piano Strategico della PAC 2023-2027, il cui obiettivo fosse "il rispetto dei diritti dei lavoratori promuovendo il lavoro agricolo e forestale di qualità", tutto questo ancor prima che la "condizionalità sociale" diventasse un elemento centrale della nuova PAC.

Il documento di indirizzo della programmazione 2023-2027 "Verso la Strategia nazionale per un sistema agricolo, alimentare forestale sostenibile e inclusivo"[1] individua nel miglioramento delle condizioni e della qualità del lavoro un elemento centrale per ridare competitività ai settori agroalimentare e forestale e per rivitalizzare il tessuto socioeconomico dei territori rurali, tenendo conto della necessità di recuperare ritardi strutturali, definire nuove occasioni di lavoro e di impresa e di garantire il rispetto dei lavoratori. Individua, inoltre, una serie di interventi specifici (figura 1) da attivare non solo all'interno del PSP ma anche con il supporto di altre politiche nazionali e comunitarie (altri Fondi comunitari, PNRR, ecc.).

Parallelamente, l'Italia è stata tra i protagonisti del dibattito, in seno al Parlamento europeo, che ha portato all'inserimento nella PAC della condizionalità sociale, ossia dell'impegno degli Stati membri ad operarsi per favorire l'inclusione e il rispetto degli obblighi civili ed etici in tema di lavoro e risorse umane impegnate nel settore agricolo. 

Il PSP individua principi e strategia di intervento in termini di condizionalità sociale secondo quanto previsto dal Regolamento ma, nello stesso tempo, si apre ad un'azione più ampia che pone direttamente o indirettamente diverse misure a servizio di un generale miglioramento del lavoro in agricoltura.

Il riconoscimento della condizionalità sociale è solo il primo step per la valorizzazione di prodotti e imprese in grado di certificare la sostenibilità etico/sociale, il contrasto a tutte le forme di irregolarità, l'emersione dal lavoro nero e grigio, la promozione di azioni di prevenzione e di inclusione dei lavoratori migranti

La nuova PAC, in linea con l'intero quadro strategico delineato da Farm to Fork, introduce un principio di condizionalità sociale teso a garantire il rispetto delle regole sociali e della normativa sul lavoro proprio di ciascuno Stato membro. L'obiettivo della Condizionalità sociale è quello di collegare i pagamenti della PAC al rispetto dei diritti dei lavoratori. Tale principio si traduce nella definizione, nei Piani strategici della PAC, di sanzioni amministrative, sotto forma di riduzione dei pagamenti, da applicare ai beneficiari dei pagamenti diretti e dei pagamenti a superfice del FEASR, qualora risultino non rispettati i requisiti relativi alle condizioni di lavoro e di impiego definite dallo stesso regolamento (UE) 2021/2115 all'allegato IV. In particolare, la Condizionalità sociale riguarda il rispetto di taluni articoli delle seguenti direttive dell'Unione europea: 2019/1152/UE, relativa alle condizioni di lavoro trasparenti e prevedibili 2009/104/CE, sui requisiti minimi di sicurezza e salute per l'uso delle attrezzature di lavoro da parte dei lavoratori e 89/391/CE, sulle misure volte a incoraggiare il miglioramento della salute e sicurezza dei lavoratori.

Da regolamento l'applicazione della Condizionalità sociale dovrà essere garantita obbligatoriamente entro il 2025, tuttavia, a scelta degli Stati membri, potrà essere anticipata su base volontaria dal 2023. L'Italia, insieme a Francia, Austria e Lussemburgo, ha deciso di attivare la Condizionalità sociale a partire dal 1 gennaio 2023 e con decreto interministeriale nr. 664304 del 28/12/2022 è stato disciplinato il flusso dei dati tra le autorità nazionali competenti in materia di legislazione sociale ed occupazionale e l'AGEA Coordinamento.

Infatti, l'unico requisito addizionale richiesto in relazione alla normativa di riferimento sul lavoro per soddisfare agli obblighi derivanti dalla Condizionalità sociale è quello legato al flusso di informazioni tra le autorità nazionali responsabili per l'attuazione delle norme previste nelle citate direttive e gli organismi pagatori. Resta, quindi, immutato il quadro legislativo nazionale riguardante l'applicazione, i controlli e le sanzioni della normativa sul lavoro. Le autorità preposte all'attuazione della normativa sul lavoro, quindi, dovranno notificare ad AGEA Coordinamento, con cadenza almeno annuale, le eventuali decisioni esecutive adottate, in modo che i competenti organismi pagatori possano applicare le riduzioni dei pagamenti per gli agricoltori inadempienti. Pertanto, le riduzioni dei pagamenti della PAC non interferiranno con le pertinenti sanzioni previste dalla legislazione nazionale di recepimento delle tre direttive in parola. 

Il compito per gli Stati membri nell'attuazione della Condizionalità sociale è, quindi, quello di: 1) stabilire un link tra la legislazione nazionale sul lavoro ed i pagamenti della PAC; 2) adottare una procedura di flusso informativo tra le autorità nazionali competenti in materia di lavoro e gli organismi pagatori, con il quale comunicare anche la gravità, la ripetizione o l'intenzionalità dell'infrazione commessa.

In merito al livello di riduzioni da applicare, il regolamento (UE) 2021/2116 non fissa delle soglie ma rimanda a talune disposizioni riguardanti le riduzioni applicabili alla Condizionalità ambientale. Pertanto, con decreto legislativo in corso di adozione, è stabilito il livello di riduzione dei pagamenti (tabella 1); gli importi dell'aiuto non erogati, saranno riaccreditati nel bilancio FEAGA sotto la voce di "entrate a destinazione specifica". 

Il compromesso sulla PAC post 2020 si chiuse con una rendez-vous clause, ovvero una clausola che prevede una revisione dopo 2 anni d'applicazione della disposizione, che potrebbe includere anche l'inserimento nel citato allegato IV del regolamento (UE) 2021/2115 di ulteriore legislazione (come il regolamento (UE) n. 492/2011, relativo alla libertà di circolazione dei lavoratori all'interno dell'UE, per assicurare parità di trattamento ai lavoratori agricoli prescindere dalla loro nazionalità).

Come dicevamo solo quattro Stati membri (Italia, Francia, Austria e Lussemburgo) hanno deciso di avviare la Condizionalità sociale in concomitanza con l'avvio della Programmazione 2023-2027. Spagna e Portogallo si l'attiveranno nel 2024; il resto degli Stati membri avvierà il percorso nel 2025. 

Rispetto alla condizionalità ambientale, per quella sociale la normativa UE non prevede che lo Stato membro definisca nel proprio PSP delle norme specifiche, come invece è chiesto per le BCAA. In questo caso ci si sofferma sull'introduzione di un nesso tra le norme fissate da alcune direttive, così come recepite dagli Stati membri, e l'erogazione degli aiuti della PAC. Pertanto, solamente le procedure attuative per il flusso dati tra le amministrazioni competenti e gli organismi pagatori, nonché il livello delle relative sanzioni, sono decise dai singoli Paesi nell'ambito dei PSP.

La tabella 2 riporta in maniera schematica le norme previste da Italia, Francia, Spagna e Austria. I vari sistemi, soprattutto in termini di soggetti coinvolti, variano a seconda delle specifiche organizzazioni e normative in tema di lavoro. Nonostante ciò, è possibile individuare alcune differenze. La Francia introduce un sistema di "warning" prevedendo la possibilità di avvisare, in taluni casi, l'impresa agricola in cui è stata ravvisata un'infrazione per permettere di introdurre correttivi. In questo caso si avvia un processo di collaborazione che accompagna l'impresa agricola nell'introduzione del correttivo necessario. Nel caso dell'Austria si punta soprattutto a dare pesi diversi alle infrazioni con il supporto di tutti gli attori coinvolti, probabilmente con l'idea di migliorare tutto il sistema che ruota intorno al lavoro nel settore primario. Italia e Spagna sembrano delineare un sistema più lineare in cui si procede essenzialmente ad individuare l'infrazione.

L'Italia, come dicevamo in apertura, guarda alle questioni del lavoro in maniera composita, con una strategia in cui la Condizionalità sociale è solo uno dei tasselli. Il PSP intende sia intervenire per la creazione e il miglioramento dei posti di lavoro nel settore primario e nelle aree rurali, sia per garantire condizioni di lavoro adeguate.

Gli interventi settoriali e quelli di sviluppo rurale prevedono numerose tipologie di intervento che possono contribuire a tale obiettivo: investimenti per il miglioramento dei luoghi di lavoro, facilitazione all'accesso all'occupazione nel settore agricolo, attività di formazione, informazione e consulenza previste dall'AKIS (figura 3) gli interventi previsti che direttamente o indirettamente possono contribuire a tale obiettivo, contribuendo, così, a definire il più ampio modello di "dimensione sociale della PAC".

Inoltre, il PSP punta a coordinarsi con tutte le Istituzioni che gestiscono programmi e interventi rivolti alle tematiche del lavoro e del rispetto dei lavoratori: Piano triennale di contrasto allo sfruttamento lavorativo in agricoltura e al caporalato; PNRR, Accordo di partenariato 2021-2027.

Damiano Li Vecchi, d.livecchi@masaf.gov.it
Alessandro Monteleone, alessandro.monteleone@crea.gov.it
Fabio Pierangeli, fabio.pierangeli@crea.gov.it
Serena Tarangioli, serena.tarangioli@crea.gov.it