La proposta sul nuovo regolamento per lo sviluppo rurale 2014-2020 conferma gli orientamenti della Commissione, emersi durante i lavori preparatori, di imputare alle politiche del II Pilastro la partecipazione pubblica alla gestione del rischio di reddito in agricoltura e di ampliandone il campo di azione.
In particolare, nelle fasi di progettazione della PAC post 2013, la Commissione ha più volte posto l'accento sull'esigenza di predisporre strumenti in grado di stabilizzare i redditi agricoli, alla cui tipica variabilità (fattori ambientali in primis), si sono aggiunti gli effetti derivanti dalla maggiore apertura al mercato conseguente alle recenti riforme della PAC e i prevedibili effetti di una crescita della domanda alimentare e del cambiamento climatico.
Volendo guardare all'impostazione generale che la Commissione ha inteso predisporre per la gestione del rischio dei redditi agricoli, , il primo aspetto che risalta è la creazione di un toolkit articolato in tre strumenti:
Tali strumenti avranno il compito di proseguire, nei casi 1 e 2, ed integrare, nel caso 3, quanto attualmente previsto dall'articolo 68 del Regolamento (CE) n. 73/2009, sebbene restino sostanzialmente immutate le disposizioni al momento vigenti nell'ambito delle OCM vino e ortofrutta, operative sul primo pilastro.
In ragione della completa novità rispetto al passato, è utile focalizzare l'attenzione sulla misura di stabilizzazione dei redditi agricoli; il primo aspetto che si rileva, è che l'operatività dello strumento dovrebbe essere espletata nella forma di fondi mutualistici con contribuzione finanziaria pubblica a parziale copertura delle compensazioni pagate dal fondo agli agricoltori (aderenti al fondo) che sperimentano una rilevante perdita di reddito. Si ritiene, che la scelta dell'azione mutualistica trovi giustificazione principalmente nel tentativo di contenere i problemi di selezione avversa e azzardo morale tipici delle polizze assicurative mediante l'adozione di uno strumento, quello mutualistico appunto, fondato su un accordo di solidarietà di lungo termine e sulla conoscenza condivisa dei singoli livelli di rischio (almeno tra una parte degli aderenti al fondo).
Tornando alla descrizione della misura di stabilizzazione dei redditi, si evidenzia come un indiscutibile elemento di forza dell'IST, in relazione anche agli altri interventi di risk-management permessi, sia rappresentato dall'ampio campo d'azione, non essendo definite e quindi limitate le cause generatrici la perdita di reddito ammessa a godere delle compensazioni. Tuttavia, l'attivazione dei pagamenti compensativi è prevista solo nei casi in cui si registri una forte contrazione del reddito. Tale contrazione è quantificata dalla Commissione in una riduzione superiore al 30% del reddito medio del singolo agricoltore calcolato come media dei redditi degli ultimi tre anni, o sulla base dei redditi degli ultimi cinque anni escludendo il valore minimo e massimo osservato (media olimpica).
La Commissione, nell'ambito della misura di stabilizzazione, fornisce anche una definizione di reddito che, pertanto, è da intendersi come differenza tra il totale dei ricavi dalle vendite realizzate dagli agricoltori, maggiorati di tutti i pagamenti pubblici, e i costi degli input. Tale definizione sembrerebbe individuare come parametro di riferimento il valore aggiunto.
Oltre al requisito minimo di perdita di reddito per l'accesso delle imprese agricole alle risorse del fondo, la misura definisce ulteriori soglie. In particolare, è fissato al 70% il livello massimo di perdita che potrà essere compensato dal fondo agli agricoltori (nel rispetto degli accordi in ambito WTO ), con il massimale di partecipazione pubblica pari al 65% delle compensazioni pagate dal fondo (al massimo il 65% del 70% della perdita di reddito riscontrata). E' chiaro, quindi, che le contribuzioni finanziarie pubbliche potranno provvedere alla sola compensazione di una parte dei risarcimenti pagati dal fondo agli agricoltori o, in aggiunta, alla contribuzione sul pagamento degli interessi sui prestiti commerciali contratti dal fondo per la compensazione degli agricoltori in caso di crisi; il tutto nel rispetto del livello massimo di partecipazione pubblica del 65%.
È opportuno rilevare, che le risorse pubbliche messe a disposizione della misura non potranno essere utilizzate per la costituzione del capitale iniziale del fondo che, pertanto, dovrà essere generato integralmente con i versamenti degli agricoltori che decideranno di aderire al fondo mutualistico per la stabilizzazione del reddito.
In termini di eleggibilità alla misura di stabilizzazione, è inoltre previsto che il fondo possieda le seguenti caratteristiche:
(a) sia accreditato dall'autorità competente nel rispetto delle leggi nazionali;
(b) abbia il requisito della trasparenza sui flussi finanziari (versamenti/prelievi);
(c) abbia regole chiare per l'attribuzione delle responsabilità.
Agli Stati membri, tuttavia, è lasciata la definizione delle regole per la costituzione e la gestione dei fondi mutualistici, in particolare per le modalità di concessione delle compensazioni agli agricoltori in caso di crisi e per l'amministrazione e il monitoraggio della conformità alle regole stabilite.
La nuova misura di stabilizzazione dei redditi agricoli (IST) introdotta dalla Commissione nell'ambito degli strumenti di gestione del rischio per la PAC post 2013, rappresenta di certo un elemento di grande interesse essendo data la possibilità alle imprese agricole di "garantirsi" una cospicua parte del proprio reddito, a fronte di un versamento di partecipazione al fondo mutualistico, godendo di una compensazione che prescinde dalle cause che determinano la contrazione del reddito stesso. In tal modo, diviene possibile fornire agli agricoltori una copertura, non solo per le perdite derivanti da fenomeni atmosferici avversi (polizze monorischio e pluririschio), ma anche per ulteriori elementi finora esclusi dall'ambito di interesse assicurativo (anche dalle polizze multirischio), come ad esempio le crisi di mercato.
La proposta regolamentare potrebbe essere suscettibile di alcuni miglioramenti, per quanto riguarda sia la gestione della misura nel secondo pilastro (coordinamento nazionale, risorse finanziarie), sia lo schema di funzionamento dell'IST (migliorare gli incentivi). Tuttavia appare opportuno concretizzare le riflessioni avviate a livello nazionale, sia per la definizione di nuove regole di governo del sistema, sia per lo studio delle possibili soluzioni tecniche del nuovo strumento. A tal fine sono in corso specifiche attività di Ismea nell'ambito dell'Osservatorio delle politiche strutturali del Mipaaf.
R. D'Auria, F. Adinolfi, F. Capitanio, M. Di Domenico, M. Guido
PianetaPSR numero 3 - ottobre 2011
