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Riforma Pac

Effetto greening, un verde un po' sbiadito

La proposta Ue rischia un pericoloso slalom applicativo tra condizionalitÓ e agro ambiente che hanno un ruolo ecologico pi¨ incisivo
 

1.Introduzione

L'introduzione del greening Ŕ considerata dalla maggioranza degli osservatori come una delle principali novitÓ della proposta di riforma del pagamento unico, accanto all'abbandono del modello di riferimento storico dei pagamenti diretti.
Il greening, consolidando il processo di "inverdimento" della Pac, giÓ da tempo inaugurato, si configura di fatto come una sorta di "titolo verde" addizionale al regime di pagamento di base (e alle altre componenti) riconosciuto agli agricoltori attivi, a condizione di rispettare obblighi agronomici e ambientali, uno dei quali (Pascoli permanenti) Ŕ giÓ oggi rispettato nel quadro della condizionalitÓ. Invece, l'obbligo delle aree di interesse ecologico  e di diversificazione delle colture rappresentano dei vincoli nuovi, potenzialmente molto gravosi per le aziende, come si vedrÓ pi¨ avanti (un impegno simile alla diversificazione delle colture, ma oggi facoltativo, Ŕ rappresentato dalla misura di avvicendamento biennale delle colture nel quadro dell'articolo 68 del reg. 73/09) .

Tabella 1 - Tabella degli impegni greening

Laddove l'agricoltore con superfici a seminativo, prato permanente o qualsiasi superficie agricola non rispetti i vincoli ad esse pertinenti (vedi tabella 1), Ŕ sottoposto a delle riduzioni ed esclusioni del pagamento unico (pagamento base + componenti aggiuntive + greening), cosý come stabilite nel regolamento orizzontale (art.65 e 66) e in successivi atti della Commissione europea, secondo una logica affine a quella della condizionalitÓ.
Quest'ultima, tuttavia, mantiene un campo di applicazione delle riduzioni ed esclusioni pi¨ ampio riferito a tutti i pagamenti diretti, inclusa la componente accoppiata, oltre alle misure a superficie, per il benessere degli animali dei Psr, l'Ocm unica e l'Ocm vino; a norma dell'articolo 92 del regolamento orizzontale sono, invece, esclusi dalla condizionalitÓ i piccoli agricoltori ed i beneficiari delle misure agro ambientali di conservazione del patrimonio genetico.

 

2.CondizionalitÓ e greening

Come accennato in precedenza, la maggior parte dei vincoli inseriti nel greening derivano da BCAA giÓ oggi applicate nell'ambito della condizionalitÓ; in altri termini, alcuni standard di BCAA vigenti, come il mantenimento del pascolo permanente (cfr.  tabella 2), sono stati "elevati" da vincolo di condizionalitÓ a requisito da rispettare per essere conformi al greening.

Tabella 2 - Quadro sinottico: condizionalitÓ -
greening e misure ambientali dello sviluppo rurale

Tabella 2 - Quadro sinottico.

Giova sottolineare come nel novero dei vincoli eletti al pagamento greening rientri anche il nuovo standard di introduzione delle fasce tampone lungo i corsi d'acqua che Ŕ attualmente in discussione nel tavolo tecnico Mipaaf-Regioni e dovrÓ essere applicato a decorrere dall'1/1/2012. Tale standard Ŕ, allo stesso tempo , riproposto nel quadro dei vincoli di condizionalitÓ post-2013 (BCAA 1); la stessa cosa vale per lo standard di mantenimento degli elementi caratteristici del paesaggio che, oltre ad essere riproposto in chiave rafforzata (la nuova BCAA 8 prevede anche divieti di potatura e interventi di difesa delle piante e siepi), Ŕ presente anche come impegno nel quadro della componente greening. Tali situazioni di "condivisione" degli impegni fra greening e condizionalitÓ rappresentano elementi di sovrapposizione fra i due strumenti, con possibili difficoltÓ sotto il profilo applicativo e dei controlli oltre ad una mancanza di chiarezza delle norme che gli agricoltori devono applicare.
 

3.Greening e misure ambientali dello sviluppo rurale 

Il peso finanziario annuale del greening (circa 1,2 miliardi di euro) Ŕ addirittura superiore al doppio della dotazione finanziaria media annuale assegnata dai Psr 2007-2013 alle misure agro ambientali (circa 550 milioni di euro all'anno dal 2007/2013).

 
 

Tutto ci˛ non pu˛ non determinare un effetto di ridisegno complessivo della strategia ambientale dei Psr che, in un quadro di tendenziale riduzione delle risorse pubbliche, potrebbero ridurre i finanziamenti destinati alle misure agro ambientali; in particolare per l'introduzione e il mantenimento delle tecniche di produzione agricola integrata che non sarÓ pi¨ finanziabile come oggi in seguito all'entrata in vigore della direttiva sull'uso sostenibile dei fitofarmaci.
I vincoli greening per le aree di interesse ecologico potrebbe determinare un potenziale effetto spiazzamento delle misure agro ambientali indirizzate alla difesa e valorizzazione della biodiversitÓ.
Inoltre, l'innalzamento della nuova baseline per il calcolo dei pagamenti agro-climatico-ambientali , dovendo tenere conto non solo della condizionalitÓ ma anche del greening, potrebbe determinare una minore entitÓ e quindi appetibilitÓ dei premi agro ambientali.
Oltre ai problemi di demarcazione fra I e II pilastro che sembrano riproposti , se non aggravati, rispetto all'attuale programmazione (con la riproposizione dell'annosa questione della demarcazione - cfr. quarta colonna tabella 2 ) non si pu˛ sottacere come in termini d'impatto la "risultante finale" del ridisegno della strategia verde fra i due pilastri potrebbe comunque portare ad una minore efficacia ambientale complessiva : il greening, a differenza dalle misure agro ambientali dei Psr, si basa su impegni annuali e non pluriennali, peraltro compensati forfettariamente (e non per i maggiori costi o i minori redditi derivanti dagli impegni ai quali l'azienda deve ottemperare)  ed Ŕ per questo che sembra rappresentare un sorta di pagamento agro ambientale "light" mentre l'esperienza di ormai oltre due decenni di misure agroambientali almeno quinquennali - ma spesso ultradecennali - (cfr. Relazione della Corte dei conti europea sull'agroambiente) mostra come l'impatto Ŕ in genere proporzionale alla durata dei comportamenti virtuosi adottati dagli agricoltori.

4.Implicazioni per gli agricoltori

In un contesto generale di riduzione dei pagamenti diretti per effetto della minore dotazione a livello nazionale, cosý come della redistribuzione territoriale derivante dall'abbandono del modello storico, l'introduzione di ulteriori obblighi a carico delle aziende sempre a carico del montante giÓ ridotto dei titoli disaccoppiati potrebbe rappresentare per numerose aziende un ulteriore costo di transazione verso la nuova Pac decisamente preoccupante.
In linea generale, comunque, sembra che il "titolo verde" presenti dei vincoli aggiuntivi rispetto alle regole oggi vigenti nel quadro del primo pilastro della Pac, in particolare per gli agricoltori che dichiarano i terreni a seminativo; fra questi, rientrano ovviamente anche gli agricoltori che possiedono delle aziende zootecniche che, soprattutto laddove non siano estensive e dotate di ampie estensioni di prati-pascoli, potrebbero dover sostenere un significativo costo di adeguamento al requisito della diversificazione colturale (es. si pensi ad aziende con ampie e prevalenti estensioni maidicole).
A titolo di esempio un'azienda di collina di 100 ettari a seminativo nel centro Italia, che per motivi imprenditoriali volesse pianificare un riparto colturale con 80 ettari a grano tenero e 20 ettari a girasole ,  non potrebbe percepire il pagamento unico in quanto non sarebbe greening compatibile; per rientrare nei parametri minimi dovrebbe prevedere: 70 ettari a grano tenero - 13 ettari a girasole - 7 ettari di superficie di interesse ecologico (ad esempio a set-aside).
Il carico dei costi di transazione al nuovo modello di pagamento unico "verde" sembra, invece, meno gravoso per le aziende estensive (in particolare con ampie disponibilitÓ di pascoli o terreni a riposo) cosý come per le aziende con colture permanenti  per le quali parrebbe applicarsi un solo vincolo : ovvero il 7% della superficie agricola aziendale ad aree di interesse ecologico. Proprio su questo ultimo aspetto, appare importante cercare di ottenere nell'ambito del negoziato o nella fase immediatamente successiva dell'applicazione nazionale, la possibilitÓ di computare de facto "in conto aree dei interesse ecologico" le principali colture permanenti mediterranee (si pensi ad esempio a vigneti, oliveti e agrumeti ma non solo).

Conclusioni 

Nonostante alcune problematiche di sovrapposizione fra le varie componenti ambientali a cavallo dei due pilastri descritte prima, occorre sottolineare l'importante novitÓ dell'introduzione di una strategia ambientale rafforzata nel quadro delle proposte di riforma della PAC con una enfasi accentuata sulla nuova sfida di riduzione delle emissioni e di mitigazione dei cambiamenti climatici.
A norma dell'articolo 33 l'applicazione del greening pu˛ essere nazionale o regionale.
Sebbene il greening sia  rappresentato da impegni a carico dell'azienda delineati con una certa precisione giÓ a livello comunitario, si ritiene che sarebbe opportuno come nel caso della condizionalitÓ, al fine di evitare situazioni discriminatorie e una strategia ambientale coerente a livello nazionale, agire nella fase implementativa secondo uno schema multilivello: un decreto quadro nazionale seguito da disposizioni specifiche fissate a livello regionale in funzione delle condizioni strutturali, pedoclimatiche, ambientali e agronomiche dei vari territori.
Sotto il profilo procedurale, sembra utile sottolineare come  in questa nuova fase di programmazione sia necessario proseguire sulla strada della costruzione di un sistema integrato di gestione e controllo efficiente; a tal fine, potrebbe essere necessario ripristinare nelle dichiarazioni annuali della domanda unica l'identificazione puntuale dell'uso del suolo onde consentire un controllo accurato, specialmente per quanto attiene all'obbligo di diversificazione colturale.
A conferma di questa osservazione si sottolinea anche la necessitÓ di acquisire maggiori informazioni per il monitoraggio e la valutazione della PAC.
 

Camillo Zaccarini Bonelli

 
 

PianetaPSR numero 3 - ottobre 2011