A seguito della proposta sul Quadro finanziario pluriennale (QFP) per il periodo 2014-2020, con cui vengono delineati il bilancio e i principali orientamenti per la Politica agricola comune (PAC), la Commissione ha presentato - il 12 ottobre scorso - un pacchetto di regolamenti recante il quadro normativo per il post 2013. Dal processo di riforma è scaturita, tra le altre importanti novità, l'intenzione di procedere ad una redistribuzione del sostegno tra gli Stati membri (SM) e al loro interno; questione che diventa ancor più sensibile in un quadro che prevede per la PAC il congelamento della spesa del 2013 a prezzi correnti. L'envelope per lo sviluppo rurale, nel periodo 2014-2020, ammonta a 101,2 miliardi di euro (prezzi correnti), ovvero a 89,9 miliardi di euro (prezzi 2011), prima dello spostamento di risorse determinato dal capping, come previsto all'art. 11 della proposta di regolamento sui pagamenti diretti.
Già nella Comunicazione relativa al bilancio, la Commissione aveva anticipato come l'allocazione dei fondi per lo Sviluppo rurale sarebbe stata oggetto di revisione sulla base di criteri (più) oggettivi, al fine di rispondere alla richiesta di maggiore equità nella distribuzione del sostengo e coerenza con i tre obiettivi della politica (art. 4 della Com (2011) 627/3): competitività del settore agricolo; gestione sostenibile delle risorse naturali e azione per il clima; sviluppo territoriale equilibrato delle zone rurali.
Inoltre, la Commissione sembra orientata a tenere conto anche della distribuzione corrente per attenuare l'impatto redistributivo. Come vedremo, questo aspetto rappresenta un elemento importante, al fine di garantire continuità con l'attuale programmazione.
Gli scenari alternativi di politica e le ipotesi di ripartizione
La Commissione ha sviluppato tre scenari di politica: Adjustment, Integration e Refocus, cui corrisponde un diverso ammontare complessivo di risorse, una differente enfasi attribuita agli obiettivi e priorità dello sviluppo rurale, una variazione nella dotazione di strumenti e misure a disposizione, nonché un diverso sistema di gestione. Si tratta di opzioni che interessano congiuntamente sia il primo che il secondo pilastro della PAC (quest'ultimo riportato nello schema seguente).
Dei tre scenari indicati, solamente due prevedono una redistribuzione delle risorse destinate allo Sviluppo rurale: nell'ipotesi di aggiustamento (Adjustment), infatti, si assisterebbe esclusivamente ad un lieve incremento di risorse e al sostanziale mantenimento della ripartizione corrente. Gli altri due scenari (Integration e Refocus) comporterebbero, invece, una variazione dei plafond degli Stati membri.
A fronte di questi, sono state avanzate tre ipotesi di redistribuzione, basandosi su criteri oggettivi, ossia su formule composte da un set - più o meno ampio - di indicatori:
A ciascun indicatore è associato un peso che traduce in termini matematici la rilevanza politica dello stesso; mentre, alle tre categorie è attribuito il medesimo peso (pari ad 1/3). A questi è associato anche l'obiettivo di coesione che integra nella formula il principio: "minore è la ricchezza di uno Stato membro [in termini di Pil procapite], maggiore è la quota di risorse ad esso assegnate".
L'Integration risulta essere lo scenario verso cui la Commissione ha inteso orientare il processo di riforma e la negoziazione anche nei mesi che seguiranno.
Alla luce della corrispondente formula sono state elaborate delle simulazioni per testarne l'impatto sui plafond nazionali. A tal proposito va chiarito, infatti, che mentre per il primo pilastro sono state esplicitate le proposte di massimali nazionali sui pagamenti diretti, per il secondo pilastro restano ancora da chiarire alcuni importanti questioni, che interessano non solo i criteri oggettivi ma anche l'opportunità di attenuare l'impatto della redistribuzione. Di seguito sono messe in risalto le simulazioni sull'Integration scenario.
Criteri oggettivi e criteri storici: l'Integration scenario tra equità e continuità
Le simulazioni della Commissione mettono in evidenza come, qualora fosse applicata la If senza alcuna ulteriore correzione, si assisterebbe ad una significativa redistribuzione delle risorse tra SM . Per l'Italia il sostegno per ettaro subirebbe una sensibile contrazione rispetto a quello corrente (-7%, ovvero da 141,30 a 131,60 euro a ettaro) . L'effetto è legato al fatto che gli indicatori selezionati, ossia le "chiavi di riparto", si attestano su valori al di sotto della quota di risorse di cui beneficia l'Italia attualmente (9,3%), con l'eccezione di un solo indicatori (su 9): gli occupati agricoli.
Ad ogni modo, la Commissione sembra orientata a tenere conto anche della distribuzione corrente, il c.d. criterio storico, quale fattore per attutire l'impatto determinato dall'uso esclusivo di criteri oggettivi. Sono state indagate due ipotesi di impiego del criterio storico, che tengono conto della ripartizione attuale delle risorse con modalità differenti:
Le simulazioni della Commissione si focalizzano su quest'ultima ipotesi, evidenziando per l'Italia una flessione del sostegno per unità di ettaro del 2,5% (da 141,30 a 137,70 euro a ettaro).
I principali beneficiari della If pura, senza fattori storici di correzione, sembrano essere Regno Unito, Francia, Spagna, Svezia e Romania; tra l'altro, l'envelope di questi paesi risulterebbe superiore a quello attuale anche qualora fosse usato il "criterio 90/%/110".
Sulla base delle indicazioni contenute nel documento di Impact Assessment, sono state realizzate una serie di nostre elaborazioni, al fine di indagare ulteriormente l'impatto delle ipotesi di riforma in esame. I risultati presentano difformità con quelli mostrati dalla Commissione. Infatti, l'esercizio evidenzia effetti più marcati di quanto sin qui emerso (si veda la tabella seguente), ma apporta un contributo informativo sul segno e sulla portata del ventaglio di ipotesi di riforma. Le simulazioni risentono - preme qui mettere in evidenza - di una serie di limiti e perplessità chiarite nei documenti a disposizione, riconciliabili alla fonte dei dati impiegati nella valutazione, al periodo considerato , alle variabili utilizzate per il singolo criterio, al metodo di calcolo di indici inversi, per citarne alcuni.
In ogni caso, e questo è stato fatto rilevare alla Commissione europea, gli indicatori proposti non sembrano pertinenti con gli obiettivi e le priorità politiche contenute nella proposta di riforma, indirizzata a sostenere lo sviluppo delle aree rurali, quando non si tiene adeguatamente in considerazione l'esigenza di mantenere un tessuto produttivo vitale (numero di operatori) della popolazione residente su tali aree.
Oltre al plafond nazionale, gli SM potranno beneficiare anche di altre risorse per lo sviluppo rurale; va tenuto in debita considerazione l'inserimento della flessibilità tra i pilastri (art. 14 del COM(2011) 625/3), che consente agli SM di rendere disponibile, come sostegno supplementare per le misure previste dai programmi di sviluppo rurale, fino al 10% dei loro massimali nazionali annui per gli anni civili dal 2014 al 2019. Invece, gli SM, i cui pagamenti diretti medi sono inferiori al 90% della media comunitaria alla fine del processo di convergenza, possono decidere di spostare ai pagamenti diretti del primo pilastro fino al 5% delle risorse allocate per le misure di sviluppo rurale.
Infine, le proposte di riforma prevedono la riserva di performance (pari al 5% delle risorse assegnate a ciascuno SM), la cui assegnazione sarà condizionata al raggiungimento di alcuni risultati (milestones) collegati agli obiettivi del programma (si veda l'articolo di Monteleone in PianetaPSR numero 3 - ottobre 2011).
Fabio Pierangeli
PianetaPSR numero - 6 dicembre 2012
