Aiuti ai vigneti, una tela di Penelope a maglie larghe

Per farlo, l'audit si è concentrato sull'applicazione di due misure: l'estirpazione con premio e la ristrutturazione e riconversione del vigneto, che rappresentano le voci di spesa più importanti e al tempo stesso più direttamente collegate al conseguimento dell'obiettivo. Infatti, se il regime di estirpazione, che è durato dal 2009 al 2011, mirava alla riduzione della produzione, la ristrutturazione e riconversione, ereditata dalla precedente Ocm, ha come obiettivo fondante l'adeguamento dell'offerta alla domanda.
Dati alla mano, nel caso del regime di estirpazione la Corte dei conti pone essenzialmente un problema di efficienza, facendo notare che si è speso più del necessario. Nei primi due anni di applicazione del regime l'adozione di tassi di aiuto più alti rispetto ai livelli ante-riforma non aveva infatti giustificazioni.  A dimostrarlo il fatto che nei tre anni di durata del regime(anche nell'ultimo, quando i tassi di aiuto erano tornati ai livelli precedenti) le domande hanno sempre superato l'obiettivo previsto in termini di spesa, restando quindi in parte inevase. Per questo - deduce la Corte dei conti - si poteva decidere di incrementare meno i tassi di aiuto o addirittura di mantenerli invariati, arrivando ad estirpare le stesse superfici con una spesa minore o, a parità di spesa, superfici maggiori. Tra l'altro, l'auspicata riduzione dell'offerta non c'è stata perché la flessione della produzione comunitaria di vino riscontrata nella campagna 2010/2011 non si è verificata negli Stati membri che nel frattempo avevano espiantato di più, ovvero Spagna, Italia e Francia;  bensì in Germania e Romania, dove la partecipazione al regime era stata irrisoria. Per non considerare, poi, che nel 2011/2012 la produzione comunitaria di vino è tornata a crescere.
Ma non finisce qui. Dall'audit della Corte dei conti emergono anche casi di finanziamento dell'estirpazione di vigneti ristrutturati da poco e quindi, in linea di principio, competitivi, che rappresentano un ulteriore fattore di inefficienza nell'utilizzo degli aiuti Ue.
A fronte di questa situazione, le raccomandazioni della Corte sono chiare. La Commissione dovrebbe fornire una stima dell'equilibrio tra offerta e domanda nel settore vitivinicolo in base a dati aggiornati, tenendo conto della prevista liberalizzazione dei diritti d'impianto, e in base a questa valutare la necessità di misure che fronteggino gli squilibri. In ogni caso, qualora si dovessero ritenere necessarie ulteriori estirpazioni, sarebbe necessario stabilire criteri aggiuntivi di ammissibilità legati ai vigneti, per evitare il coinvolgimento di vigneti ammodernati.
Per quanto riguarda la ristrutturazione e riconversione, alla lente di ingrandimento della Corte dei conti non sono sfuggite alcune incongruenze ed erronee interpretazioni applicative a livello nazionale. La misura, che finanzia riconversione varietale, diversa collocazione/reimpianto dei vigneti e miglioramento delle tecniche di gestione degli stessi, concorre sicuramente a promuovere la competitività dato che consente di intervenire su varietà di uva, rese e struttura dei costi di produzione. Ciò nonostante, laddove determina un aumento delle rese dei vigneti finisce di fatto per compensare gli effetti dell'estirpazione in termini di riduzione degli squilibri di mercato.
In particolare, negli ultimi due decenni, la Corte ha rilevato una concentrazione degli incrementi delle rese soprattutto in Spagna, e sopattutto in Castiglia‑La Mancha, dove le particelle ristrutturate producono in media 60 ettolitri ad ettaro, contro i 37 di quelle non ristrutturate (periodo 2007-2009).

La ristutturazione nei paesi UE

L'effetto incrementale che la ristrutturazione ha sulla produzione risulterebbe rafforzato dal fatto che i progetti sono ammissibili all'aiuto anche quando si basano su diritti di impianto provenienti da una riserva nazionale o regionale, finendo, come riscontrato in Romania, per finanziare l'espansione della superficie vitivinicola, piuttosto che il rinnovamento delle aziende agricole esistenti. Bisogna poi considerare che la definizione delle tecniche di gestione del vigneto, di cui la ristrutturazione e riconversione finanzia il miglioramento, è di portata talmente ampia da lasciare, secondo la Corte dei Conti, un eccessivo margine di interpretazione agli Stati membri. Nella fattispecie in Repubblica Ceca e Germania sarebbero dunque state finanziate anche operazioni non ammissibili al sostegno.
Sotto il mirino anche la scelta, molto diffusa, del pagamento di aiuti sotto forma di importi forfettari per ettaro che, in assenza di ulteriori controlli da parte degli organismi pagatori, non garantisce che il sussidio comunitario resti entro i limiti previsti dalla normativa. Come per l'estirpazione con premio, anche per la ristrutturazione e riconversione la Corte aggiunge a considerazioni di carattere generale un corollario di casi specifici che costituiscono anomalie applicative. Protagonista in questo caso la Francia, con diverse situazioni in cui le compensazioni sono state erogate impropriamente o in eccesso, ovvero hanno subito un'indebita riduzione a carico del beneficiario finale.
Anche rispetto alla ristrutturazione e riconversione dei vigneti le raccomandazioni finali della Corte sono puntuali. La Commissione viene sollecitata a procedere a una più precisa definizione del contenuto delle tecniche di gestione dei vigneti sovvenzionabili e ad imporre agli Stati membri, nel caso di pagamenti forfettari per ettaro, una verifica almeno campionaria del fatto che i sussidi Ue non eccedano la percentuale ammissibile dei costi effettivi.
Rispetto invece agli obiettivi fondamentali della riforma, e in particolare all'equilibrio tra offerta e domanda, l'incongruenza tra il finanziamento dell'estirpazione, che riduce la produzione di vino, e il sostegno alla ristrutturazione e riconversione, che ha un effetto incrementale sulle rese dei vigneti, potrebbe essere risolto dalla Commissione rendendo disponibile un adeguato mix di misure.
Anche se ha voluto coscientemente non entrare nel merito delle restanti misure dell'Ocm, perché è prematuro valutarne l'efficacia, la Corte non ha comunque rinunciato a lanciare qualche stoccata alla Commissione anche su  altre questioni. Nella relazione giunge infatti alla conclusione che la Commissione non ha sufficientemente approfondito le implicazioni della fine del regime dei diritti d'impianto che, in vigore dal 1976 e più volte prorogato, dovrebbe terminare nel 2015 (o al massimo nel 2018 se lo Stato membro decide in tal senso). In altri termini, non ha fatto un'approfondita valutazione di impatto delle possibili conseguenze in termini di rischi e opportunità derivanti dalla proroga del regime dei diritti d'impianto, come avrebbe fatto per altri mercati oggetto di cambiamenti significativi (ad esempio quello del latte dopo la fine del regime delle quote latte). Si è limitata invece a dedurre che l'abolizione dei diritti di impianto non comporterà alcun rischio di aumento degli impianti, perché dopo la fine dei meccanismi di sostegno al mercato i produttori procederanno a farne di nuovi solo se sussiste uno sbocco commerciale sicuro.
Nel frattempo la riforma ha messo fine ai meccanismi di sostegno al mercato, quali l'ammasso, la distillazione e le restituzioni all'esportazione, che consentivano di fronteggiare le fluttuazioni della produzione, e per minimizzarne gli effetti ne ha introdotte due  nuove, la vendemmia verde e i fondi di mutualizzazione, che però non si sono dimostrate efficaci per lo scarso livello di adesione o comunque per il campo di applicazione limitato.
Insomma, nel chiudere la disamina sulle due principali misure a superficie dell'Ocm del vino, la Corte ha posto sul tappeto molte questioni, lanciando sicuramente, in questa fase di transizione tra vecchia e nuova Pac, interessanti spunti di riflessione e di dibattito.

Franca Ciccarelli
f.ciccarelli@ismea.it