Nei mesi intercorsi dalla divulgazione della proposta di regolamento per lo Sviluppo Rurale post 2013 da parte della Commissione, abbiamo assistito ad un vivo dibattito (a livello nazionale e comunitario) incentrato principalmente sugli elementi innovativi della misura per la gestione del rischio delle imprese agricole. Si ricorda, infatti, che la proposta prevede lo spostamento di alcune misure di risk management (assicurazioni, fondo mutualistico per le epizoozie e fitopatie) dal primo al secondo pilastro della Pac, oltre all'introduzione di uno strumento completamente nuovo e rivolto alla stabilizzazione dei redditi delle imprese agricole mediante la costituzione di fondi mutualistici (Income Stabilization Tool - IST).
Su questo punto, i primi commenti degli Stati Membri alla proposta della Commissione hanno delineato un quadro fortemente differenziato di esigenze e posizioni, con Paesi che ritengono pressoché non necessario l'intervento di stabilizzazione, essendo di fatto già garantito dai pagamenti diretti, altri che vorrebbero veicolarlo attraverso lo strumento assicurativo o fondi interprofessionali, altri ancora che - seppur in linea generale favorevoli - sollevano interrogativi sulle difficoltà di implementazione, gestione e controllo, in particolare con le non trascurabili problematiche di integrazione con gli altri strumenti di gestione del rischio operativo anche sul primo pilastro della PAC.
In questo contesto, l'Italia ha accolto con favore l'introduzione dello strumento di stabilizzazione ed ha partecipato attivamente al dibattito internazionale apportando documenti tecnici esplicativi delle esigenze normative, finanziarie, gestionali, necessarie all'effettiva costituzione dei fondi per la stabilizzazione dei redditi. In particolare, per l'Italia, la presenza di una programmazione regionalizzata per lo sviluppo rurale rende ancora più complessa l'attivazione dell'IST, con problematiche che spaziano dalla difficoltà tecnica di mantenere operativi i singoli fondi regionali - per l'assenza di una sufficiente massa critica - a quelle di carattere più generale, come la gestione finanziaria nell'ambito delle regole del secondo pilastro.
Per superare tali difficoltà, una possibile soluzione è quella di adottare una misura nazionale per la gestione del rischio operante mediante un fondo mutualistico unico nazionale. In tal modo, si accentrerebbe la domanda degli agricoltori ottenendo una migliore differenziazione del rischio, con la conseguenza di ottimizzare le condizioni di adesione e la stabilità del fondo stesso. Inoltre, si eviterebbe l'insorgenza di disparità territoriali, in quanto la complessità e la volontarietà dello strumento potrebbe - in assenza di un intervento nazionale - portare all'attuazione dell'IST solo in quelle regioni storicamente vocate alla gestione del rischio. La predisposizione di una misura nazionale, tuttavia, resta vincolata all'autorizzazione, per i Paesi a programmazione regionalizzata, ad affiancare a misure regionali anche misure nazionali. In assenza di tale opportunità, per evitare la possibile proliferazione di fondi mutualistici ad azione settoriale e territoriale, caratterizzati da un'elevata rischiosità (rischi sistemici) e da una scarsa capacità finanziaria, sarebbe comunque auspicabile la costituzione di un fondo mutualistico unico (o comunque di un numero limitato di fondi) operante sotto un piano strategico nazionale per la gestione del rischio, con la funzione di regolare l'utilizzo degli strumenti di risk-management a livello centrale e di definire in modo condiviso con le regioni l'ammontare delle risorse a carico di ciascun programma.
Va rilevato, che l'aspetto finanziario riveste un ruolo di primaria importanza, soprattutto se si considera la difficoltà di definire/gestire un budget nel rispetto delle regole del secondo pilastro per una misura completamente nuova come l'IST. Tale problematica potrebbe essere superata, o quantomeno affrontata, a livello centrale, con la definizione di un budget dedicato alla gestione del rischio nel caso fosse ammissibile l'attivazione di una misura nazionale.
In alternativa, andranno trovati meccanismi di definizione del grado di partecipazione delle regioni alla dotazione finanziaria dello strumento, il più possibile proporzionali alla rischiosità/numerosità dei rispettivi agricoltori aderenti. Tale condizione potrebbe ridurre i timori connessi alla possibile "perdita" di risorse da parte di alcune regioni (quelle con bassi rischi) che, diversamente, lamenterebbero di sostenere, a proprie spese, i redditi degli agricoltori delle regioni con perdite maggiori.
Restando all'IST, va anche evidenziato che l'attuale meccanismo di funzionamento previsto dalla Commissione, con ristoro pubblico alle compensazioni pagate dal fondo agli aderenti in caso di perdita (ex-post), risulterebbe maggiormente incentivante qualora convertito in un meccanismo ex-ante, con contributo pubblico erogato a fronte dei versamenti annuali dagli agricoltori al fondo. Tuttavia, gli orientamenti della Commissione sembrano tendere verso l'implementazione di un meccanismo di intervento ex-post, per il timore di un possibile accumulo di risorse pubbliche nel fondo generato da un sostegno ex-ante.
In attesa di chiarimenti da parte della Commissione e dei lavori del Parlamento, è interessante sottolineare come nel testo di compromesso della presidenza danese, siano stati evidenziati alcuni elementi chiave dell'IST quali: la determinazione del reddito a livello di singola impresa agricola (esclusi gli index), l'operatività mediante fondi mutualistici, l'allineamento della definizione di reddito a quella della Wto. Tali elementi rafforzano la base su cui si fonda l'IST, ma ancora molto resta da chiarire e normare per l'effettiva operatività dello strumento che, coordinato con le altre azioni di risk management (assicurazioni, interventi nelle OCM), di certo rappresenta un'opportunità da cogliere per la protezione del reddito delle imprese agricole.
Roberto D'Auria
Michele Di Domenico
PianetaPSR numero 14 - ottobre 2012
