Recupero contributi, dopo 6 anni revoca illegittima

Sulla decadenza e recupero del contributo concesso e sul legittimo affidamento. Consiglio di Stato, Sez. II, parere reso nell'adunanza del 13.7.2011 (omissis contro la Regione Marche).
La ragionevolezza del temine entro il quale è possibile procedere alla revoca di un provvedimento amministrativo, deve essere riguardata in riferimento all'esigenza di contemperare l'interesse pubblico alla rimozione dell'atto illegittimo e l'affidamento del privato.
E' quanto emerge dal parere del Consiglio di Stato reso nell'adunanza del 13.7.2011, con il quale viene rilevato, a questo proposito, che è illegittima la revoca di un finanziamento destinato all'esecuzione di un certo programma agricolo, dopo sei anni dall'ammissione al programma e di esecuzione del programma stesso, sulla base di una contestazione circa l'ammissibilità della domanda non effettuata al momento della valutazione della stessa e senza la previa valutazione della preminenza dell'interesse pubblico alla rimozione dell'atto.
Pertanto può ritenersi che il decorso di sei anni dall'ammissione al programma sia un "termine ragionevole" per il consolidamento dell'affidamento del privato.
Il Consiglio di Stato accoglie il ricorso facendo riferimento al principio del legittimo affidamento del privato e del suo consolidamento per effetto del decorso di un significativo periodo di tempo e sulle applicazioni più rilevanti dello stesso nell'esercizio del potere di revoca dell'Amministrazione.
 La questione posta all'attenzione del Consiglio di Stato riguardava l'impugnazione in sede di ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, di un provvedimento di decadenza dai benefici già concessi ai sensi del PSR Marche 2000-2006, in materia di agricoltura biologica, sulla base della mancanza di un requisito previsto dal bando.
Revoca
Così come codificata dall'art. 21 quinquies della legge n. 15/05, la revoca amministrativa appare come un atto amministrativo di 2° grado (avente ad oggetto, cioè, un precedente atto amministrativo), con il quale viene ritirato, con efficacia non retroattiva (ex nunc, cioè da ora, da questo momento), un atto amministrativo "per sopravvenuti motivi di pubblico interesse ovvero nel caso di mutamento della situazione di fatto o di nuova valutazione dell'interesse pubblico originario" (art. 21 quinquies della legge n. 241/1990, introdotto dalla legge n. 15/2005). La pubblica amministrazione può dare luogo alla revoca di un atto affetto da vizi di merito, sempre in presenza del presupposto fondamentale del pubblico interesse.
A differenza dell'annullamento dell'atto amministrativo, che ha come presupposto vizi di legittimità (violazione di legge, eccesso di potere, incompetenza relativa), la revoca può intervenire su atti viziati nel merito, cioè divenuti inopportuni rispetto alla tutela dell'interesse pubblico che quell'atto amministrativo deve perseguire, oppure valutati come inopportuni a seguito di una successiva valutazione dei vari interessi coinvolti dall'atto stesso. 
L'art. 21 - quinquies l. n. 241/1990, prevede infatti, che:
"1. Per sopravvenuti motivi di pubblico interesse ovvero nel caso di mutamento della situazione di fatto o di nuova valutazione dell'interesse pubblico originario, il provvedimento amministrativo ad efficacia durevole può essere revocato da parte dell'organo che lo ha emanato ovvero da altro organo previsto dalla legge. La revoca determina la inidoneità del provvedimento revocato a produrre ulteriori effetti. Se la revoca comporta pregiudizi in danno dei soggetti direttamente interessati, l'amministrazione ha l'obbligo di provvedere al loro indennizzo". 
La giurisprudenza (Cons. Stato, sez. V, 18 gennaio 2011 n. 283; 21 aprile 2010 n. 2244; 17 marzo 2010 n. 1554) ha già avuto modo di affermare che il provvedimento amministrativo ad efficacia durevole può essere revocato da parte dell'organo che lo ha emanato ovvero da altro organo previsto dalla legge, in via alternativa, o per sopravvenuti motivi di pubblico interesse ovvero nel caso di mutamento della situazione di fatto o di nuova valutazione dell'interesse pubblico originario.
Tale provvedimento, assunto in esercizio di potere di autotutela, deve essere adeguatamente motivato, in particolare allorché incide su posizioni in precedenza acquisite dal privato, non solo con riferimento ai motivi di interesse pubblico che giustificano il ritiro dell'atto, ma anche in considerazione delle posizioni consolidate e all'affidamento ingenerato nel destinatario dell'atto da revocare.
Legittimo affidamento.
Il legittimo affidamento costituisce un principio fondamentale dell'azione amministrativa, da cui la funzione pubblica non può prescindere. Frutto dell'elaborazione della giurisprudenza e della sistemazione dottrinale, come molti dei principi del diritto amministrativo, il legittimo affidamento rappresenta uno strumento di tutela avverso il comportamento irragionevole e contraddittorio dell'Amministrazione.
La più autorevole conferma sulla rilevanza del legittimo affidamento deriva dalla giurisprudenza della Corte dei conti in materia pensionistica, con la sentenza delle Sezioni Riunite QM7/2007, ove si è riconosciuta (e sebbene senza riferimenti alla citata giurisprudenza civile) la sussistenza del legittimo affidamento dell'interessato, legata al decorso ed al mancato rispetto da parte della p. a. dei termini procedimentali previsti dall'art. 2 della legge n. 241/90. La portata di tale decisione va al di là dello specifico settore ordinamentale, essendo estensibile in termini generali anche ad altri ambiti giuridici considerato che la ormai definitiva acquisizione e sussunzione del principio del legittimo affidamento di derivazione comunitaria, anche nell'ambito interno, grazie al rinvio dell'art. 1 della legge n. 241/90 ai principi dell'ordinamento comunitario, pone l'esigenza di una sua generale ed uniforme applicazione in tutte le sue espressioni, davanti a tutte le giurisdizioni, per garantire la certezza del diritto e l'uguaglianza sostanziale dei cittadini davanti alla legge, come previsto dall'art. 3 della Costituzione.
Era evidente che la violazione di qualsiasi ragionevole termine procedimentale non potesse ricadere sull'interessato, ignaro ed incolpevole. Sicché la Corte dei conti ha affermato che la tutela del legittimo affidamento è agganciata al rispetto da parte dell'amministrazione dei termini procedimentali previsti dall'art. 2 della legge n. 241/90, dichiarando che "Ciò che invece può rilevare ai fini della valutazione delle conseguenze derivanti dall'inosservanza del termine regolamentare è che proprio la reductio ad unum della consistenza dello spatium deliberandi che le amministrazioni debbono osservare per ciascuna tipologia di procedimento amministrativo di rispettiva competenza pone in risalto l'importanza dell'uniformità di trattamento e del rispetto del principio costituzionale di uguaglianza dei cittadini, i quali, in presenza di determinate e qualificate posizioni giuridiche soggettive, debbono poter legittimamente riporre nell'amministrazione l'affidamento nella effettiva conclusione dei procedimenti che li riguardano -entro l'univoco limite temporale di legge, ovvero autoimposto dall'amministrazione stessa- senza essere più indeterminatamente soggetti, in uno status di incertezza e di precarietà solo transitoriamente giustificabile, alla preesistente incoercibile variabilità di comportamenti dei vari uffici procedenti, peraltro già di per sé elusiva ed irrispettosa dei precetti costituzionali del corretto adempimento delle funzioni pubbliche e del buon andamento dell'amministrazione (artt. 54 e 97 Cost.).
L'affidamento "oggettivo" assume dunque connotazione diverse dallo stato soggettivo di buona fede per sua natura variabile in relazione alle mutevoli circostanze individuali di ciascun rapporto pensionistico, e, come tale, inidoneo a orientare con i necessari criteri di uniformità e di certezza sia le aspettative del privato, sia la condotta della p.a., sia, infine, l'operato del giudice di tale rapporto (si confrontino, ad esempio, nella parallela materia del recupero di emolumenti retributivi indebitamente percepiti, le recenti, contrastanti pronunce del Consiglio di Stato: sez. IV 24 maggio 2007, n. 2651 e sez. VI, 28 giugno 2007, n. 3773). L'affidamento nella sicurezza giuridica costituisce invero un valore fondamentale dello Stato di diritto, costituzionalmente protetto nel nostro ordinamento (cfr. Corte costituzionale, sentenze 17 dicembre 1985, n. 349, 14 luglio 1988, n. 822, 4 aprile 1990, n. 155, 10 febbraio 1993, n. 39), ora ancor più rilevante considerato che lo stesso legislatore prescrive che l'attività amministrativa sia retta (anche) dai principi dell'ordinamento comunitario (art. 1, primo comma, della legge 7 agosto 1990 n. 241 quale modificato dall'art. 1 della legge 11 febbraio 2005 n. 15), nel quale il principio di legittimo affidamento è stato elaborato dalla giurisprudenza comunitaria in un'ottica di accentuata tutela dell'interesse privato nei confronti delle azioni normativa e amministrativa delle istituzioni europee (Corte di giustizia delle Comunità europee, 15 luglio 2004, causa C459/02; 14 febbraio 1990, causa C350/88; 3 maggio 1978, causa 112/77).

M.Grazia Leone