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OCM VINO/2

Nel mirino Ue anche valutazione e monitoraggio

L'audit della Corte dei Conti estende le critiche all'insufficienza dei dati sui risultati  della promozione e degli investimenti - Le repliche della Commissione e l'impegno ad aggiustare il tiro

Un audit sulle misure di investimento e promozione dell'OCM vino è stato per la Corte dei conti europea l'occasione per verificare non solo le modalità di attuazione delle due misure, ma anche l'efficacia degli strumenti di monitoraggio e di valutazione utilizzati.
Molte, a questo proposito, le considerazioni contenute nella relazione nata dall'audit e intitolata "Il sostegno dell'UE agli investimenti e alla promozione nel settore vitivinicolo è gestito in maniera soddisfacente e il suo contributo alla competitività dei vini dell'Unione è dimostrato?". Tutte ruotano intorno alla constatazione che i risultati delle due misure in termini di rafforzamento della competitività dei vini dell'Unione europea non sono dimostrati.
Insomma, il monitoraggio e la valutazione restano limitati essenzialmente alle realizzazioni e all'esecuzione finanziaria delle misure (numero di beneficiari, finanziamenti, fondi spesi, tipi di investimento o di promozione realizzati), mentre le informazioni fornite dalla Commissione e dagli Stati membri rispetto ai risultati conseguiti dalle stesse sono ritenute insufficienti.
Alle cause di carattere generale, relative al sistema di monitoraggio e valutazione esistente, se ne aggiungono alcune specifiche. In particolare, nel caso della misura di investimento, la contemporanea esistenza di un sostegno dell'OCM vino e di un sostegno dello sviluppo rurale rende impossibile discernere gli effetti dell'OCM, mentre nel caso della misura di promozione gli indicatori di risultato utilizzati coprono anche variabili che esulano dalla sfera di influenza delle azioni di promozione
Ma vediamo nel dettaglio quanto è emerso dall'audit della Corte, realizzato in cinque Stati membri, Austria, Francia (Aquitania e Languedoc‑Roussillon), Italia (Lazio e Veneto), Portogallo e Spagna (Catalogna), su un totale di 113 progetti finanziati tra il 2009 e il 2011.

Mancano gli obiettivi
La gestione appropriata di una misura di sostegno pubblico richiede in primo luogo che i suoi obiettivi siano specifici e quantificati. Partendo da questa premessa è infatti possibile esaminare regolarmente le risorse mobilitate, le realizzazioni e i relativi risultati, e procedere a valutazioni periodiche del sostegno utilizzando le informazioni prodotte per il monitoraggio. Dunque "in assenza di obiettivi comuni quantificati stabiliti «ex ante» è difficile che le autorità nazionali possano disporre di strumenti adeguati per misurare gli effetti delle misure di promozione e investimento. È impossibile, inoltre, consolidare gli effetti delle misure a livello della UE.".
Partendo da questo presupposto, la Corte dei conti ha rilevato che tra i cinque Stati membri visitati durante l'audit nessuno aveva definito nel proprio programma di sostegno obiettivi quantificati per la misura di investimento, mentre tre, Austria, Spagna e Portogallo, l'avevano fatto per la promozione nei paesi terzi, ma in termini di incremento delle esportazioni di vino in quei mercati: una variabile su  cui, come vedremo, la Corte ha avuto molto da ridire.
E in effetti solo in alcune relazioni di valutazione o studi nazionali gli Stati membri hanno fornito qualche informazione sui risultati conseguiti attraverso il finanziamento delle due misure.
Nel rispondere punto per punto alle osservazioni della Corte, la Commissione illustra i motivi "storici" della lacuna. Quando nel 2008 le amministrazioni degli Stati membri hanno redatto per la prima volta i progetti di programma quinquennale, si trovavano al principio di un processo di apprendimento, per cui hanno incontrato difficoltà nel definire obiettivi adeguati per le misure appena introdotte. Ma il problema dovrebbe essere risolto.
Nell'analizzare i progetti di programma per il 2014-2018 la Commissione ha infatti insistito perché gli Stati membri fornissero indicatori adeguati per ogni misura. Dunque "i programmi di sostegno adesso includono, in maniera più chiara, una sezione relativa ai criteri e agli indicatori quantificati utilizzati nella fasi di monitoraggio e valutazione. In detta sezione gli Stati membri sono invitati a illustrare il legame tra gli obiettivi fissati per ogni misura e gli indicatori per calcolare in che proporzione tali obiettivi sono stati raggiunti."
Inoltre, nella nuova programmazione (cfr. art. 110 del regolamento orizzontale 1306/2013) la Commissione dovrà provvedere affinché l'impatto combinato di tutti gli strumenti della PAC (per la prima volta anche del primo pilastro) sia misurato e valutato rispetto agli obiettivi comuni. Entro il 2018, in particolare, è prevista una valutazione dell'efficienza di questi strumenti e "in tale contesto, nel 2018 la Commissione valuterà come includere una valutazione dell'utilizzo delle risorse di bilancio assegnate al regime di sostegno del settore vitivinicolo e dei suoi effetti".
Dal canto suo la Commissione, pur condividendo l'opinione della Corte secondo cui è difficile isolare l'impatto di una politica da fattori esterni ad essa, ritiene che uno sviluppo attento della metodologia di valutazione consenta di approssimare gli effetti dei diversi strumenti/misure (per esempio ricorrendo a dati statistici), ma poi sottolinea anche che la riforma del settore vitivinicolo andrebbe analizzata come un insieme di misure complementari tra loro.
La Commissione pone anche un'altra questione importante, che forse andrebbe tenuta più in conto in tutti i tavoli comunitari sulle attività di monitoraggio e valutazione, ed è quella relativa ai costi-benefici delle attività suddette. "È importante poter disporre di dati di monitoraggio affidabili. Nondimeno, esistono altre fonti di informazioni, quali statistiche o studi. Oltretutto, è necessario trovare un equilibrio tra il quantitativo di informazioni richieste per esigenze della politica e i costi e gli oneri amministrativi derivanti dalla raccolta di dati".

Investimenti: quando la demarcazione incide sulla valutazione
Nel periodo oggetto di audit la Francia e l'Austria hanno valutato i risultati degli investimenti tramite la tendenza delle vendite di vino in volume e in valore e l'Italia ha utilizzato il numero di imprese che introducono nuovi prodotti, processi e/o tecniche. Indipendentemente dalla pertinenza e dall'affidabilità di questi indicatori di risultato, la Corte ritiene tuttavia che la coesistenza di misure di investimento a titolo di due regimi diversi - OCM e sviluppo rurale - renda difficile discernere gli effetti prodotti dal sostegno fornito da ognuno di essi e quindi valutare i risultati degli investimenti realizzati nell'ambito dell'OCM vino.
La Corte ha riscontrato infatti che in alcuni Stati membri i finanziamenti forniti al settore vitivinicolo attraverso le misure 121 e 123 del PSR sono comparabili per entità a quella forniti dalla misura di investimento dell'OCM vino. (In Austria, ad esempio, fra il 2009 e il 2012, sono stati spesi 20,6 milioni di euro per investimenti nel settore vitivinicolo a titolo dello sviluppo rurale e 21 milioni di euro nell'ambito dell'OCM.) Inoltre, fatto ancor più importante, la Corte ha rilevato che il 55% dei beneficiari selezionati ai fini dell'audit ha incassato contemporaneamente aiuti all'investimento a titolo di entrambi i regimi.
Emblematico il caso di un beneficiario francese che per le attrezzature per la vinificazione ha percepito dall'OCM vino 280 mila euro di contributi UE, mentre per le linee di imbottigliamento/attrezzature di stoccaggio ha ricevuto dallo sviluppo rurale 370 mila euro di contributo UE e altrettanti di aiuto regionale. È evidente che in questo caso gli investimenti sono complementari e non è possibile attribuire a ciascun investimento la quota dell'aumento globale del rendimento dell'impresa (in termini di fatturato e introiti) registrato tra il 2008 e il 2011.
Ma per la Commissione l'impossibilità evidenziata dalla Corte non è assoluta: una valutazione ben strutturata può comunque consentire di approssimare gli effetti delle misure intraprese ai vari livelli.

Promozione: L'export nei paesi terzi non è un indicatore significativo
Per quanto riguarda la promozione, invece, il punto debole sta nell'indicatore di risultato preso a riferimento, le "esportazioni di vino nei paesi terzi bersaglio", ritenuto dalla Corte troppo generico perché copre diverse variabili che esulano dalla sfera di influenza delle azioni di promozione (ad esempio, aumento del potere di acquisto dei consumatori nei paesi terzi, mutamenti delle condizioni commerciali internazionali, produzione vinicola nei paesi terzi).
Ambigue, non a caso, le tendenze che emergono dall'analisi dei dati corrispondenti. Nel periodo considerato l'export nei paesi terzi dei vini ammissibili al sostegno (DOP, IGP e varietali) ha registrato un incremento significativo, ma un analogo risultato è stato riscontrato anche per i vini che non sono ammissibili (privi di riferimento geografico e senza indicazione della varietà). Inoltre i vini della Ue hanno comunque perso quote percentuali di mercato nei principali paesi terzi destinatari delle azioni di promozione.
Partendo da questi presupposti, la raccomandazione della Corte è chiara. La Commissione dovrebbe richiedere agli Stati membri una valutazione più attenta dei risultati dei progetti di promozione. In particolare, i risultati dovrebbero essere valutati a livello di beneficiario, anziché per l'intero settore vitivinicolo. Gli Stati membri, dal canto loro, sono chiamati a fare miglior uso delle relazioni richieste ai beneficiari al termine delle azioni di promozione, utilizzandole per analizzare e consolidare i dati e, comunque, per valutare effettivamente i progetti.
Se questa è la raccomandazione della Corte, la Commissione, dal canto suo, ritiene di averla già accolta per il futuro. Affinare la valutazione della promozione utilizzando indicatori adeguati a livello di beneficiari è possibile e quindi per il 2014-2018 ha proposto nei suoi orientamenti [1] alcuni esempi di indicatori che gli Stati membri possono richiedere ai beneficiari per valutare i risultati delle misure di promozione sulla base dell'azione adottata.
Al di là di questo, la difficoltà di isolare gli effetti della misura di promozione sulla competitività del settore non sarebbe comunque un motivo sufficiente per metterne in discussione i meriti. Per la Commissione resta infatti pienamente giustificata perché indispensabile in un contesto di liberalizzazione del mercato e di accesa competizione con i concorrenti (ad esempio gli Usa), che attuano comunque politiche di promozione pubbliche.
Inoltre - si fa notare - le perdite di quote di mercato in alcuni paesi terzi sarebbero state probabilmente maggiori senza il finanziamento della promozione, mentre la buona perfomance dei vini non oggetto di sostegno si spiega con il beneficio indiretto che comunque traggono dalle azioni realizzate, in termini di immagine e di consumo.
Insomma, al di là delle osservazioni specifiche sulle misure e sulle loro modalità di attuazione, la Commissione sembra aver anticipato le raccomandazioni della Corte dei Conti in materia di monitoraggio e alla valutazione: la sezione dei programmi di sostegno contenente gli indicatori si è arricchita, e anche l'OCM vino sembra progressivamente omologarsi ai ben più stringenti requisiti di monitoraggio e valutazione applicati fin dalla passata programmazione nello sviluppo rurale.

 
 
 

Franca Ciccarelli
f.ciccarelli@ismea.it



 
 
 
1. Gli "orientamenti per l'attuazione dei programmi nazionali di sostegno nel settore vitivinicolo", emanati nel 2013 con riferimento alle misure: promozione del vino sui mercati dei paesi terzi, ristrutturazione e riconversione dei vigneti e investimenti.
 
 
 

PianetaPSR numero 34 - luglio/agosto 2014