Ambiente e clima, la nuova carta degli incentivi

Tra le novità della nuova PAC c'è sicuramente la forte attenzione alle questioni "verdi" e di sostenibilità ambientale che, con la programmazione 2014-2020, si arricchiscono anche della sfida della lotta al cambiamento climatico, un problema che sempre più coinvolge e interessa il settore agricolo e i territori rurali.
E' così che, mai come in passato, l'UE condiziona i pagamenti del primo pilastro ad una maggiore sostenibilità produttiva (alzando «l'asticella» della condizionalità ambientale con le misure di greening) ma, allo stesso tempo, prevede pagamenti specifici sul secondo pilastro (quello dello sviluppo rurale) dedicati a quegli agricoltori che, superando volontariamente la stessa asticella di condizionalità, decidono di adottare in azienda pratiche produttive più sostenibili.
Fra i pagamenti dedicati alla sostenibilità c'è la Misura 10, quella dei pagamenti agro-climatico-ambientali (PACA), una misura che sostiene l'adozione volontaria da parte degli agricoltori di pratiche produttive più sostenibili per il clima e l'ambiente. Si tratta di una misura di interesse strategico nel quadro degli obiettivi complessivi di programmazione, in cui i 21 PSR delle regioni e province autonome italiane hanno programmato di destinare complessivamente oltre 2,2 miliardi di euro per tutto il periodo di programmazione.

L'importanza rivestita dalle tematiche "verdi" nel quadro della nuova programmazione FEASR viene evidenziata dalla dotazione finanziaria riservata dai PSR italiani alle priorità agro-ambientali e climatiche (ACA) (tab 1). Non a caso i PSR programmano di destinare al raggiungimento delle priorità ACA quasi 4,5 miliardi di euro, pari complessivamente a circa la metà dell'intero budget programmato per il settennio. Una dotazione importante che conferma il "taglio verde" della nuova programmazione.
Il PSR della PA di Bolzano appare essere quello più "verde", con una dotazione finanziaria destinata alle priorità ACA pari al 70% della dotazione FEASR complessiva. Seguono  quello di Trento e Valle D'Aosta con circa il 60%, mentre i restanti PSR presentano una dotazione mai inferiore al 40%.
Come noto la nuova organizzazione dei PSR prevede che le risorse non siano più "frammentate" in una moltitudine di misure non coordinate fra loro ma, al contrario queste, che vengano concentrate su più misure fra di loro concertate per raggiungere sinergicamente una (o più) delle priorità strategiche individuate dalle singole Regioni. In questo quadro, dunque, sono diverse le misure disegnate per concorrere congiuntamente al raggiungimento delle priorità ACA. Fra queste, una delle più strategiche è la Misura 10 (pagamenti agro-climatico-ambientali), una misura disegnata per essere declinata in modo specifico nei diversi contesti regionali al fine di cogliere in modo efficace la sfida di promuovere nei territori la diffusione di metodi produttivi più sostenibili.

I pagamenti agroambientali sono uno strumento ormai consolidato dei PSR. Nel periodo 2007-2013, sotto forma di Misura 214, questi pagamenti hanno erogato circa 3 miliardi di euro per la stipula di oltre 200.000 contratti di maggiore sostenibilità ambientale su quasi 3 milioni di ettari di superficie agricola.
I pagamenti agro-climatico-ambientali (PACA) sono dunque lo strumento attraverso il quale i nuovi PSR compensano gli agricoltori che, volontariamente, decidono di adottare metodi produttivi più rispettosi del clima e di risorse naturali come acqua, biodiversità e suolo. Nel concreto, si tratta di pagamenti a superficie (euro/ha) disegnati per compensare gli agricoltori dei maggiori costi e dei mancati guadagni che possono derivare dall'adozione di metodi produttivi "più sostenibili". Con la misura 214, nel periodo 2007-2013, questi pagamenti hanno supportato sistemi come l'agricoltura biologica o l'agricoltura integrata. Con la programmazione 2014-2020, l'agricoltura biologica diviene oggetto di una misura dedicata (Misura 11) (nella vecchia programmazione questo impegno ha "assorbito" il 34% dei contratti stipulati sotto la 214), mentre la misura 10 per i PACA viene focalizzata, con la sua dotazione di quasi 2,3 miliardi di euro, a sostenere interventi innovativi per la sostenibilità produttiva (Tab. 2) (Fig. 1). Nel complesso dei PSR italiani, la Misura 10 viene programmata per pesare sulla dotazione complessiva FEASR per una quota prossima al 25%, con dotazioni rilevanti per i PSR di Bolzano, Piemonte, Valle d'Aosta, Lombardia e Veneto

I primi bandi della programmazione 2014-2020 a valere sulla Misura 10 sono stati aperti dalla maggior parte delle regioni e province autonome solo neltra fine 2015 e  mese di maggio 2016, in alcune regioni evidentemente con un certo ritardo sulla tabella di marcia programmata inizialmente. Molteplici sono state, in effetti, le questioni che le regioni hanno dovuto mettere a sistema per rendere operativi i propri Programmi e diverse di queste sono derivate proprio dalla necessità di coordinare le questioni "verdi" che sono risultate comuni fra primo pilastro (pagamenti diretti, greening e condizionalità ambientale) e secondo pilastro (misure agro-climatico-ambientali dei PSR).
Nel disegnare le proprie misure ACA, infatti, le Regioni e PA hanno dovuto scongiurare in ogni modo il rischio di "doppio pagamento degli impegni", ossia il rischio che pratiche "sostenibili" pagate dai PSR non fossero già pagate anche dal primo pilastro generando una sovra-compensazione (doppio finanziamento); allo stesso tempo, inoltre, i soggetti programmatori hanno anche dovuto scongiurare che tali pratiche pagate dai PSR non fossero già incluse fra quelle di "sostenibilità obbligatoria" definite dai criteri di condizionalità, cosa che di fatto avrebbe portato a compensare l'agricoltore per la realizzazione di impegni che sono invece pratiche di base identificate come obbligatorie (baseline).
La necessità di coordinare i pagamenti ACA dei PSR con condizionalità di base obbligatoria e impegni/pagamenti greening del primo pilastro ha ovviamente costretto i soggetti programmatori a porre molta attenzione alla definizione degli impegni di misura, al calcolo degli importi dei pagamenti, alla attenta definizione delle baseline e degli elementi di sovrapposizione a rischio "double funding", alla demarcazione e cumulabilità fra pagamenti ACA diversi sulle stesse superfici di impegno. Tutto questo, insieme ad altri elementi, ha inevitabilmente prodotto complicazioni e ritardi nell'apertura dei bandi e nell'avvio dei programmi.

"Alleggerita" dell'impegno di sostenere l'agricoltura biologica, la Misura 10 viene programmata dalle Regioni e PA italiane per abbracciare uno spettro ampio di impegni agronomici che, nei diversi contesti, vengo declinati attraverso interventi specifici e diversificati volti alla riduzione degli input colturali, alla conservazione delle risorse naturali, alla tutela di habitat ad alto valore naturale, alla conservazione del paesaggio e delle risorse genetiche o alla risoluzione di problemi specifici dovuti alla eccessiva "pressione" produttiva in specifici comparti e contesti.
Nel complesso, con oltre 1 miliardo di euro di dotazione finanziaria complessiva e una superficie target di attuazione prevista di quasi 700.000 ettari, la "Produzione integrata" appare essere l'intervento della Misura 10 cui i PSR riservano la maggiore attenzione. Si tratta di un pagamento volto a sostenere gli agricoltori che volontariamente decidono di adottare le disposizioni tecniche indicate nei Disciplinari di Produzione Integrata (DPI) per la fase di coltivazione ("Norme generali" e "Norme di coltura"), per tutte le colture (sia erbacee che arboree) per le quali questi sono stati definiti ed approvati.
Strategici appaiono poi anche gli interventi dedicati alla conservazione della risorsa suolo, un tema che per le finalità climatico-ambientali della programmazione, assume il ruolo di tematica cerniera fra le questioni del carbon footprint (riduzione delle emissioni e aumento degli assorbimenti di anidride carbonica - CO2) (priorità 5) e i temi del contrasto all'erosione dei suoli, della conservazione della biodiversità, del mantenimento dell'equilibrio idrogeologico e dell'uso efficiente delle risorse idriche, che sono di forte e attuale interesse agroambientale (priorità 4). Nel complesso, infatti, i PSR italiani programmano di dedicare alla priorità "uso sostenibile del suolo" quasi 3,5 miliardi di euro, con interventi "a superficie" programmati su oltre 2,3 milioni di ettari di SAU. Rispetto al tema suolo, in particolare, sono 15 Regioni che prevedono di sostenere con un pagamento dedicato della misura 10 la conversione alle pratiche di agricoltura conservativa (semina su sodo, minimum tillage, strip tillage) che viene riconosciuta a pieno titolo come pratica benefica per l'ambiente e il clima. Molto diversificate, ovviamente, dal Piemonte alla Sicilia, le scelte operate da queste 15 regioni per questo tema. Alcune hanno ristretto il proprio focus alla sola semina su sodo. Altre, in virtù delle peculiarità pedoclimatiche e produttive del proprio territorio, hanno invece optato per la programmazione di un ventaglio diversificato di interventi agroambientali, più o meno relazionati fra di loro, dedicati alle pratiche sostenibili di gestione del suolo.
Nel complesso, comunque, in queste 15 realtà regionali, per interventi a favore della conservazione del suolo, sono state programmate per il periodo 2014-2020 risorse complessive pari quasi a 480 milioni di euro, con un obiettivo di oltre 330.000 ettari di superficie da mettere sotto "contratto agroambientale"
per questa finalità.
Oltre a "produzione integrata-riduzione input" e "agricoltura conservativa -conservazione del suolo", altre priorità chiave della Misura 10 sono quelle della conservazione della biodiversità, degli habitat, del paesaggio e delle risorse genetiche. Queste priorità vengono affrontate attraverso un sistema articolato di interventi, molti dei quali vengono disegnati in modo complementare ad altre misure come la Misura 13 (pagamento Natura 2000) o la Misura 4.4 (investimenti non produttivi). Si tratta di interventi in larga parte dedicati alla gestione sostenibile di prati e pascoli, alla valorizzazione di aree umide e corridoi ecologici, alla conservazione di razze e specie in via di estinzione.

Danilo Marandola - danilo.marandola@crea.gov.it
Maria Valentina Lasorella-mvalentina,lasorella@crea.gov.it
Alessandro Monteleone -alessandro.monteleone@crea.gov.it