Uno degli obiettivi del Piano d'azione per l'uso sostenibile dei prodotti fitosanitari (di seguito PAN) è l'incremento della SAU condotta con metodo biologico, con riferimento alle principali produzioni agricole, quale approccio alla difesa integrata volontaria che elimina il ricorso all'uso di prodotti fitosanitari di sintesi.
Coerentemente con il PAN, il Piano Strategico Nazionale per lo sviluppo del sistema biologico (PSN), adottato nel 2016, fissa per la prima volta un obiettivo nazionale in termini di estensione della SAU biologica, che dovrebbe raggiungere nel 2020 i 2,1 milioni di ettari.
Il ruolo dei PSR
Al conseguimento dell'obiettivo di crescita della superficie biologica perseguito con entrambi gli strumenti programmatori contribuiscono fortemente i PSR regionali in modo sia diretto, attraverso la Misura 11 Agricoltura biologica (M11), sia indiretto, favorendo una maggiore strutturazione del settore biologico con il sostegno delle restanti misure messe in campo dalla politica di sviluppo rurale e, di conseguenza, una più spiccata attrattività del settore stesso.
Con riferimento alla sola Misura 11, le risorse pubbliche complessivamente stanziate con i 21 PSR 2014-2020 superano 1,7 milioni di euro, pari al 9,2% delle risorse pubbliche totali dei PSR. Tuttavia, dal 1998 al 2016, la superficie in conversione passa da un'incidenza sulla SAU biologica complessiva dell'80,6% a una pari al 33%. Oltre alle resistenze degli agricoltori più diffidenti a convertire la propria azienda, superata una certa soglia di SAU biologica complessiva, nel corso del tempo, il sostegno a questo metodo di produzione, introdotto nell'ambito della PAC con il Reg. (CEE) n. 2078/92, ha in parte perso la sua capacità di incentivare la conversione di nuove superfici.
Tale sostegno, infatti, già dalla passata programmazione, è orientato prevalentemente al mantenimento di superfici già condotte con il metodo biologico piuttosto che alla conversione di nuove, riducendo al contempo i potenziali benefici ambientali e la possibilità di soddisfare la crescente domanda di prodotti biologici senza ricorrere alle importazioni. Dalle Relazionali annuali di attuazione dei PSR relative al 2016 risulta, infatti, che gli impegni per il mantenimento (M11.2) riguardano l'84,6% della superficie oggetto di impegno al 31 dicembre, mentre le Regioni stimano che, a fine programmazione (2020), la SAU della M11.2 ammonterà all'81% di quella complessivamente interessata dalla M11.
Solo Liguria e Molise prevedono una quota maggiore di superficie in conversione rispetto a quella in mantenimento, mentre Piemonte ed Emilia-Romagna stabiliscono una priorità nell'accesso al sostegno a favore delle aziende che si convertono all'agricoltura biologica. La modesta percentuale di nuove superfici convertite favorisce il perpetuarsi dello squilibrio nella distribuzione territoriale delle superfici biologiche, maggiormente concentrate nell'Italia meridionale, e della relativa frammentarietà. Il protrarsi nel tempo di questa situazione, oltre a rendere meno dinamico il settore biologico dal punto di vista dell'offerta, aumenta il rischio che gli agricoltori in mantenimento si adagino sul sostegno ricevuto e non si adoperino per commercializzare i prodotti come certificati biologici, riversandoli sul mercato convenzionale e rinunciando al premium price riconosciuto agli stessi, problema peraltro già rilevato nelle passate programmazioni. Accanto ai costi variabili tendenzialmente più contenuti in agricoltura biologica che in quella convenzionale, proprio il premium price contribuisce a rendere più redditiva l'agricoltura biologica nel lungo periodo, come emerge da diversi studi sul tema. Per le aziende in mantenimento, pertanto, bisognerebbe far leva soprattutto sulle restanti misure dei PSR, per sviluppare la loro propensione all'innovazione e facilitare il collocamento dei prodotti sul mercato, e non sul sostegno finanziario, poco giustificabile nel lungo periodo.
Le produzioni agricole
L'obiettivo stabilito nel PAN per l'agricoltura biologica contempla non solo un aumento della superficie biologica ma specifica anche come questo debba essere realizzato con riferimento alle principali produzioni agricole. Dai rapporti di valutazione ex post dei PSR 2007-2013, emerge che il sostegno è stato indirizzato soprattutto alle colture estensive, prevalentemente foraggere nelle zone di collina e montagna, in misura più ridotta alle colture intensive, in particolare fruttiferi, olivo, cereali e vite nelle zone di collina, e marginalmente alle orticole nelle zone di pianura. Oltre alla scontata differenziazione nei livelli dei pagamenti tra le diverse tipologie di colture in ragione dei maggiori costi e del minore guadagno rispetto alla baseline, alcune Regioni, nel caso di specifiche classe di colture (ortive, colture in serra, fruttiferi, vite e piante aromatiche e officinali), hanno stabilito livelli di pagamento superiori alla soglia prevista nel regolamento sul sostegno allo sviluppo rurale, specificando i motivi dei maggiori costi e del minore guadagno rispetto a quanto previsto a livello comunitario. Ciò dovrebbe accrescere il carattere incentivante della misura a favore delle colture in passato meno sostenute. Il SINAB, comunque, evidenzia come, nel 2016, le singole colture sopra menzionate si caratterizzino, in realtà, per un'incidenza della superficie biologica sulla superficie totale sempre superiore all'incidenza media della SAU biologica nazionale su quella totale (14,5%) , segnale di una certa autonomia di tali colture dal sostegno all'agricoltura biologica, grazie probabilmente alla loro più elevata redditività. Diversamente da ortive e foraggere avvicendate, altre colture a seminativo - a cui magari occorrerebbe prestare maggiore attenzione anche nell'ambito dei PSR - mostrano un'incidenza inferiore alla media in termini di superficie, come granoturco da granella (1%), piante industriali (7%), cereali (8%), frumento duro (11%) e legumi secchi (11%; SINAB, 2017). Se da una parte, quindi, le colture più intensive sono meno sostenute, dall'altra sembra evidente che non necessitano in modo diffuso del sostegno pubblico.
Tab. 1 - PSR che favoriscono il settore biologico nell'accesso alle diverse misure
I PSR come supporto alla strutturazione del settore
Come già anticipato, i PSR possono contribuire all'aumento della superficie biologica anche in modo indiretto, ossia favorendo una maggiore strutturazione del settore, perseguibile con le altre misure del PSR. Si tratta, in altre parole, di rendere più attrattivo il settore biologico, superando la sua debolezza strutturale, dovuta principalmente alla forte dispersione degli operatori biologici sul territorio che, insieme alla forte deperibilità dei prodotti biologici, determina difficoltà di tipo logistico e commerciale, di aggregazione e organizzazione dell'offerta, oltre a ostacolare l'adozione di un approccio di rete tra gli operatori a livello territoriale e/o di filiera. L'attuale quadro programmatorio risulta più favorevole al sistema biologico che in passato, in quanto più diffusamente è previsto un trattamento privilegiato a beneficio degli operatori biologici nell'ambito di diverse misure (tab. 1), accordando loro una priorità nell'accesso alle stesse, una maggiorazione dell'aliquota
di sostegno o dell'importo dell'aiuto o inserendo l'agricoltura biologica tra le tematiche prioritarie di intervento nell'ambito delle Misure 1 (formazione), 2 (consulenza) e 16 (cooperazione).
Tab. 2 - PSR che favoriscono il settore biologico nell'accesso alla Misura 16
Con particolare riferimento alla Misura 16, invece, non sono state colte appieno le sue potenzialità per lo sviluppo del sistema biologico soprattutto in relazione al sostegno per la costituzione dei gruppi operativi (M16.1) e la realizzazione dei relativi progetti pilota (M16.2) e per l'implementazione di filiere corte e mercati locali (M16.4; tab. 2). La diffusione delle innovazioni, infatti, costituisce un aspetto di notevole importanza per il settore biologico, vincolato lungo tutte le diverse fasi della filiera in termini, ad esempio, di mezzi tecnici, tecniche agronomiche e di conservazione, additivi negli alimenti utilizzabili, gestione dei prodotti commercializzati, da tenere sempre separati da quelli convenzionali, ecc. La maggiore diffusione di filiere corte e mercati locali, invece, è fondamentale nel caso dell'agricoltura biologica per assicurare prezzi più vantaggiosi sia per i produttori sia per i consumatori, grazie all'eliminazione del maggior numero possibile di intermediari. Al di fuori dei circuiti alternativi alla distribuzione tradizionale, alla GDO e ai negozi specializzati, infatti, i prodotti biologici risultano ancora troppo costosi e, quindi, assolutamente non accessibili a tutti i consumatori; in tali canali commerciali, inoltre, agli agricoltori non sempre sono riconosciuti prezzi alla produzione in grado di coprire tutti i costi sostenuti e di assicurare un margine di profitto.
Sempre nell'ambito della misura 16, inoltre, poche Regioni (Lombardia, Friuli-Venezia Giulia, Emilia-Romagna, Toscana, Marche, Campania) hanno favorito gli operatori del settore biologico nell'implementazione delle azioni collettive come accordi agroambientali d'area, progetti integrati territoriali e di filiera, anche corta, che risultano comunque di difficile attuazione a causa della complessità procedurali previste dai PSR. Più ampio, tuttavia, può essere lo spettro di interventi di natura collettiva finanziabile con la Misura 16, potendo includere progetti di sviluppo locale di diverso tipo promossi anche nell'ambito di bio-distretti, comprensori biologici, ecc.
Conclusioni
Nel complesso, sebbene le strategie a favore del settore biologico siano più articolate rispetto al passato, il livello di attenzione non è ancora sufficiente. Nel caso della Misura 11, si dà poca rilevanza alla necessità di promuovere la conversione delle aziende convenzionali all'agricoltura biologica invece di sostenere soprattutto il mantenimento. Già a partire dall'attuazione del Reg. (CEE) n. 2078/92, inoltre, si rileva una scarsa omogeneità sia tra i livelli di pagamento stabiliti dalle regioni, non sempre giustificata da condizioni pedoclimatiche, tecniche e di mercato differenti, sia nelle condizioni di ammissibilità al sostegno per l'agricoltura biologica, determinando distorsioni nella concorrenza. Non è sempre garantita, infine, la coerenza con gli altri interventi agroambientali, ora ricompresi nell'ambito della Misura 10.
Con riferimento alle altre misure dei PSR, invece, il grado di attivazione a favore del settore biologico non appare ancora adeguato soprattutto per alcuni aspetti, come, ad esempio, la consulenza (M2), le indennità per le aree Natura 2000 e quelle connesse alla direttiva quadro sulle acque (M12) e il benessere degli animali (M14), tutte misure dove l'agricoltura biologica non è quasi mai favorita in fase di programmazione, accanto alla scarsa valorizzazione della Misura 16, di particolare rilevanza per il settore.
Le soluzioni che potrebbero essere approntate per rendere più efficaci le politiche rispetto all'obiettivo di crescita dell'agricoltura biologica perseguito con il PAN e con il PSN sono diverse. La prima è seguire l'esempio di Piemonte ed Emilia-Romagna, stabilendo una priorità forte (elevato punteggio relativo a tale criterio di selezione in fase istruttoria) nell'accesso alla Misura 11 a favore delle aziende in conversione. È pensabile, inoltre, di non consentire alle aziende biologiche di richiedere il sostegno per le stesse superfici per oltre 10-14 anni, a seconda della durata del periodo di impegno stabilito nei PSR, per evitare che tale sostegno supplisca a una mancata organizzazione volta a collocare i prodotti nei mercati biologici invece che in quelli convenzionali. Tutto ciò, a meno che si passi dal sistema di compensazione dei maggiori costi e minore guadagno per la definizione dei livelli di pagamento a uno basato sui risultati prodotti dal punto di vista ambientale, in cui si prescinde, quindi, dai risultati economici delle aziende biologiche. Oltre a migliorare la sostenibilità ambientale dell'attività agricola e zootecnica, infatti, nel quadro di una normale dialettica di mercato, i produttori biologici dovrebbero anche rispondere alla crescita della domanda di prodotti biologici. Chiaramente, in tale contesto, sarebbe opportuno anche indirizzare il sostegno verso le aree, da un lato, ad agricoltura più intensiva e, dall'altro, più sensibili dal punto di vista ambientale, come le Aree naturali protette, quelle afferenti la Rete Natura 2000 e le aree ad alto valore naturale, così da assicurarne la tutela della biodiversità.
In mancanza del sostegno attualmente assegnato alle aziende agricole attraverso la Misura 11, quindi, un altro aspetto importante riguarda l'utilizzo di strumenti appropriati per problemi specifici. Ad esempio, i maggiori costi a cui sono soggetti gli operatori biologici per il controllo e la certificazione dovrebbero essere compensati con misure come la M3 Regimi di qualità, così come gli effetti di condizioni pedoclimatiche che ostacolano le pratiche agricole e zootecniche dovrebbero essere mitigati dalle indennità previste per le zone soggette a vincoli naturali, dove la redditività dell'attività agricola è inferiore.
Inoltre, in ragione della maggiore sostenibilità ambientale del metodo di produzione biologico rispetto a quello convenzionale, la priorità agli operatori biologici dovrebbe essere prevista in modo diffuso nelle diverse misure dei PSR, diversamente da quanto accade attualmente con riferimento alla sola Misura 4 Investimenti.
Formazione e consulenza nonché la costituzione di gruppi operativi, inoltre, dovrebbero essere finalizzate anche alla diffusione dell'approccio agroecologico combinato con il metodo di produzione biologico - così da ridurre al minimo gli input esterni all'azienda coerentemente con quanto perseguito con il PAN - tema questo trascurato da tutti i PSR; le attività dirette a potenziare il sistema della conoscenza, inoltre, dovrebbero essere tarate sulle reali esigenze dei territori e delle filiere e non definite a priori in modo indifferenziato.
Un ultimo punto riguarda la comunicazione istituzionale, su cui verte anche un'azione del PSN, volta a far conoscere i vantaggi dell'agricoltura biologica ai potenziali operatori e consumatori, che può essere rafforzata, ad esempio, tramite i siti web delle Regioni, specifiche campagne di comunicazione e la replica dell'iniziativa Rural4Università sul tema "Sviluppo rurale, agricoltura biologica e sostenibilità" a livello regionale o interregionale, ossia in quelle regioni che, nel 2017, hanno aderito all'iniziativa coordinata dalla Rete Rurale Nazionale su questo tema. Si tratta, in particolare, di un'iniziativa finalizzata a fornire agli studenti universitari un quadro di insieme del settore biologico, a favorire un approfondimento dei temi dell'agricoltura biologica nel proseguimento degli studi universitari anche ai fini di una professione in tale campo, a creare una rete tra operatori, istituzioni, settore della ricerca, incluso il mondo accademico, e stakeholder del settore biologico.
1)Si sottolinea, tuttavia, come per le piante aromatiche e officinali il SINAB non riporti il dato.
2) In particolare, la SAU nazionale, sia totale sia riferita alle singole classi colturali, è quella rilevata dall'ISTAT con la SPA 2013.
3)Le tabelle 1-2 sono state formulate sulla base di quanto previsto in fase di programmazione. Solo il dato relativo alla M1 è stato aggiornato agli inizi di settembre 2017 sulla base dei bandi pubblicati.
Laura Viganò
Alessandra Vaccaro
CREA-PB
PianetaPSR numero 66 novembre 2017
