L'avanzamento della politica di sviluppo rurale in Italia è stato finora per lo più analizzato con riferimento alla sua efficienza finanziaria, alla capacità delle regioni di evitare il disimpegno automatico, interpretando i livelli di spesa raggiunti in relazione alle difficoltà procedurali o alla capacità di adottare soluzioni organizzative innovative ed efficaci. Poco si è detto e approfondito con riferimento ai contenuti reali di quanto finora finanziato e alla coerenza con la strategia del Piano strategico nazionale.
Il primo rapporto di monitoraggio strategico del Piano strategico nazionale è stata l'occasione per approfondire alcuni di questi aspetti e per iniziare ad analizzare quanto i PSR siano stati in grado di garantire qualità ed efficacia nel raggiungimento degli obiettivi strategici fissati a livello comunitario, nazionale e regionale.
Aziende finanziate. L'attività di finanziamento ha interessato a fine 2009 poco meno di 170mila aziende. Circa 6 mila giovani insediati come nuovi conduttori di aziende agricole, oltre 13 mila aziende finanziate per la realizzazione di investimenti, che tra quota pubblica e privata ammontano a circa 1 miliardo di euro e che interessano in modo più o meno equilibrato tutti i comparti nell'agricoltura nazionale, e ancora oltre 500 imprese di trasformazione e commercializzazione finanziate per la realizzazione di investimenti superiori ai 400 milioni di euro. Non solo competitività, ma anche sostenibilità, con oltre 40 mila aziende beneficiarie di premi agroambientali, su una superficie agricola di quasi 3 milioni di ettari, e 113 mila aziende beneficiarie di indennità compensative, con superfici oggetto di indennità pari ad oltre 2 milioni di ettari. Infine, anche multifunzionalità e sviluppo locale, con circa 2 mila aziende finanziate per attività di diversificazione (agriturismo e attività connesse, energie rinnovabili, agricoltura sociale, ecc.), 189 Gruppi di azioni locale (Gal) che attueranno le strategie di sviluppo locale previste dal LEADER. Questi sono solo alcuni dei dati più significativi che emergono dal rapporto e che dimostrano come le misure più importanti della programmazione nazionale stiano producendo risultati importanti e non troppo distanti dagli obiettivi originariamente presi (tabella 1).
Infrastrutture. Accanto ai dati più positivi si possono ravvisare una serie di ritardi nell'attuazione fisica di alcune misure, che ovviamente va di pari passo con le difficoltà incontrate anche in termini di efficienza finanziaria. Si segnala in particolare la difficoltà incontrata dalle misure infrastrutturali e quelle che prevedono la realizzazione di servizi alla popolazione, dove il problema del non riconoscimento del'IVA agli enti pubblici ha evidentemente messo in stand by molti degli interventi programmati. Da aggiungere anche il ritardo delle misure sulla qualità sia in termini di supporto alle aziende agricole, sia di supporto alla promozione, ma anche il rallentamento nell'attuazione di alcune misure forestali i cui cambiamenti rispetto alla passata programmazione ne hanno depotenziato l'efficacia (minore tasso di cofinanziamento, non finanziabilità di alcuni interventi, ecc.).
Va, in ogni caso segnalato che anche le misure più virtuose hanno talvolta incontrato difficoltà che ne hanno in parte rallentato la capacità di raggiungere con più efficacia gli obiettivi: si pensi, ad esempio, alle difficoltà di accedere alle fidejussioni bancarie per le imprese che realizzano investimenti o ai premi agro-ambientali poco "remunerativi" rispetto alle condizioni di mercato e agli oneri connessi al rispetto degli impegni. Comunque, va ricordato che tali dati fanno riferimento all'attuazione al 31 dicembre 2009 e che molto altro è stato ovviamente realizzato nel 2010 via via che i PSR sono andati a regime[1].
Interventi per aree. Il rapporto di monitoraggio strategico non si è limitato, tuttavia, a verificare solo l'andamento nella realizzazione delle misure, ma anche analizzato alcuni aspetti cardine della strategia nazionale. In primo luogo la capacità di concentrare gli interventi nelle aree maggiormente bisognose, in particolare in relazione alla diverse caratteristiche delle aree rurali italiane, che si ricorda sono state classificate in A (Poli urbani), B (Aree rurali ad agricoltura intensiva specializzata); C (Aree rurali intermedie; D (Aree rurali con problemi complessivi di sviluppo). Con riferimento a questo aspetto, la distribuzione territoriale degli interventi mette in evidenza una sensibile concentrazione dei finanziamenti nelle aree maggiormente rurali (C e D), sia in riferimento alla spesa complessiva che a titolo degli assi III e IV. E' interessante, tuttavia, evidenziare che la percentuale di risorse a favore delle aree D si riduca proprio con riferimento agli interventi degli assi III e IV; una anomalia in contrasto con la strategia.
Sebbene sia prematuro avanzare delle valutazioni in merito, visto che la spesa relativa agli assi III e IV ha rappresentato sinora una quota piuttosto contenuta del totale, tale aspetto va oggi comunque preso in considerazione per evitare che il maggiore isolamento di queste aree si rifletta anche in una minore capacità di cogliere le opportunità di finanziamento che i PSR mettono a disposizione degli attori locali.
Progettazione integrata.Un secondo aspetto centrale della strategia nazionale è quello dell'attuazione integrata degli interventi a livello territoriale, settoriale e aziendale finalizzato a favorire una maggiore concentrazione del sostegno e a massimizzare la complementarietà e l'efficacia delle diverse misure. Queste nuove forme di attuazione sono state accolte con "entusiasmo" all'interno della maggior parte dei programmi e da parte dei potenziali beneficiari. Va comunque fatta qualche precisazione. Da un lato, infatti, è evidente che queste forme di attuazione subiscono spesso critiche poiché devono scontare i ritardi collegati alle novità delle procedure, alla complessità di avviare nuove forme di partenariato, alla necessità di garantire un'animazione preventiva dei potenziali beneficiari. Dall'altro però, come dimostrano i dati di attuazione, rappresentano un'interessante modalità di attuazione, di cui è opportuno valutare l'efficacia nei prossimi anni.
La progettazione integrata di filiera è stata avviata in ben 12 regioni e ha portato al finanziamento di circa 273 progetti, al cui interno è prevista la partecipazione di oltre 4.000 soggetti tra aziende agricole, imprese operanti nella trasformazione e nella commercializzazione e, in alcuni casi, centri di ricerca.
.*dati al 31 dicembre 2009
Leader. Per quanto riguarda, invece, la progettazione integrata territoriale le Regioni hanno preferito puntare fondamentalmente sul LEADER (asse IV dei PSR). Le procedure di selezione dei progetti Leader sono state completate da tutte le Regioni e hanno portato a individuare 193 Gruppi di azioni locale (GAL), che avranno a disposizione una dotazione media pari a circa 7,2 milioni di euro per attuare specifici Piani di sviluppo locale adattati alle diverse realtà territoriali.
E' interessante osservare come sia quasi triplicata la presenza di attori locali pubblici e privati all'interno delle partnership costituite per formare i GAL. Superate nel corso del 2010 gran parte delle problematiche procedurali, connesse fondamentalmente all'adattamento del sistema di gestione e controllo, la sfida che i GAL dovranno ora affrontare è quella della selezione e attuazione degli interventi su scala locale, in tempi che ormai iniziano a farsi stretti.
Pacchetti aziendali. Infine, i pacchetti aziendali, finalizzati a favorire l'uso combinato di una serie di misure da parte di uno stesso soggetto, hanno trovato principale, se non unica, applicazione attraverso i "pacchetti per i giovani agricoltori". La finalità del pacchetto specifico per i giovani è stata quella di fornire una serie di incentivi specifici per gli agricoltori sotto i 40 anni che desiderano insediarsi in azienda.
Quindi, non solo il premio di insediamento, ma anche un sostegno al
piano di investimenti aziendale, il sostegno del servizio di assistenza e l'aiuto per la consulenza aziendale, oltre alle altre misure aziendali ritenute più opportune in funzione delle caratteristiche dell'azienda e delle tecniche produttive adottate (ad es. premi agro-ambientali). Il pacchetto è stato adottato in 13 Regioni, anche se in alcuni casi ha assunto la forma di un bando multi-misura, e ha favorito una forte adesione da parte dei giovani agricoltori. Evidentemente, non altrettanto di successo è stata l'applicazione di altri pacchetti aziendali (qualità e biologico, donne, energie), che avrebbero costituito un'ottima opportunità per favorire massa critica intorno a queste tematiche.
Demarcazione. Il terzo aspetto chiave della strategia nazionale è quello della capacità di intervenire in modo integrato tra politica di sviluppo rurale, politica agricola comune, politica di coesione e politica nazionale. L'analisi condotta nel rapporto mette in evidenza come seppur in presenza di evidenti sinergie, in particolare tra politica di sviluppo rurale e politica agricola comune, molti degli sforzi realizzati in fase di programmazione siano stati vanificati dalla continua necessità di demarcare l'ambito di azione delle diverse politiche, che spesso ha portato le Regioni ha fissare rigidi paletti per l'accesso alle risorse e i potenziali beneficiari ad allontanarsi dalle opportunità offerte dai PSR.
Alessandro Monteleone
