Le prospettive finanziarie per il 2021-2027: una prima analisi degli effetti sulla PAC in UE e in Italia

Lo scorso 2 maggio la Commissione europea ha presentato la proposta di bilancio per il periodo 2021-2027. Si tratta di un Quadro Finanziario Pluriennale (QFP) - il sesto dell'UE - che fissa gli stanziamenti per un settennio: un documento essenziale per l'UE e gli Stati membri, in quanto permette di orientare le risorse finanziarie verso le priorità politiche dell'UE, di garantire la prevedibilità dei finanziamenti per i programmi pluriennali e gli investimenti e di consolidare al contempo il livello della disciplina di bilancio.
La Commissione propone per il 2021-2027 un bilancio di 1.134,6 miliardi di euro in impegni (a prezzi del 2018), pari all'1,11 % del reddito nazionale lordo dell'UE-27 (RNL) e di 1.104,8 miliardi di euro in termini di pagamenti (a prezzi 2018), pari all'1,08% dell'RNL. La proposta è accompagnata, inoltre, da un pacchetto di proposte legislative volte a riformare il sistema delle risorse proprie dell'Unione.
La modifica della struttura del QFP per il post 2020 rispetto all'attuale bilancio e l'uscita del Regno Unito non rendono semplice un confronto diretto delle prospettive finanziarie tra i due periodi di programmazione. La Commissione ha recentemente prodotto un working document per consentire di analizzare le modifiche che tale proposta comporterebbe in base a due diverse metodologie: rispetto al QFP 2014-2020, al netto del Regno Unito e includendo il Fondo europeo di sviluppo che nel 2021-2027 è incluso all'interno del bilancio; rispetto al bilancio 2020 moltiplicato per 7 (pari al numero di anni del futuro periodo di programmazione). Le variazioni mettono in evidenza incrementi di diversi ordini di grandezza al variare della base di riferimento.

La struttura delle "rubriche" di spesa del QFP riflette la proposta di un bilancio concentrato sulle nuove priorità politiche. Il titolo stesso della Comunicazione che accompagna la proposta è evocativo "Un bilancio moderno al servizio di un'Unione che protegge, che dà forza, che difende: il quadro finanziario pluriennale per il periodo 2021-2027" (COM(2018) 321 final). La struttura delle "rubriche" di spesa del QFP, infatti, riflette la proposta di un bilancio più razionale e trasparente, concentrato su priorità politiche. Mercato unico, innovazione e digitale diventa la Rubrica 1, comprendendo i programmi di ricerca e innovazione, gli investimenti strategici europei, il mercato unico e il programma spaziale europeo, con il 15% del budget complessivo; Coesione e valore, che comprende la coesione economica, sociale e territoriale, diventa la Rubrica 2, rappresentando anche per il prossimo periodo di programmazione la principale rubrica in termini di dotazione (34%), di cui i programmi di coesione economica, sociale e territoriale ne spiegano circa l'84%. Risorse naturali e ambiente diventa la Rubrica 3 spiegando quasi il 30% del totale, di cui la PAC riceve il 96%. Mentre le Rubriche 4, 5 e 6 fissano le risorse finanziarie, rispettivamente, per Migrazione e gestione delle frontiere (3% del bilancio), Sicurezza e difesa (2%), Vicinato e resto del mondo (9%). Infine, la Rubrica 7 è dedicata alla Pubblica amministrazione europea (7%).

A fronte di obiettivi e priorità ambiziose, e nonostante i vincoli crescenti per le aziende agricole, la proposta conferma il trend di ridimensionamento del peso della PAC (I e II pilastro) nel Quadro Finanziario Pluriennale: gli stanziamenti per la PAC passano infatti dal 38% nel 2014-2020 al 28,5% nel 2021-2027.

La dotazione agricola, secondo la Commissione, subirebbe una decurtazione del -4,6% circa (Agrafact, 2018), di cui:

mentre non subirebbero riduzioni l'OCM ortofrutta e gli schemi per le scuole (frutta e latte).
Le riduzioni cui si riferisce la Commissione fanno riferimento a importi espressi a prezzi correnti e riferite ai massimali del 2020 moltiplicati per 7. Inoltre, a differenza del precedente negoziato, le allocazioni per il I e il II pilastro della PAC sono riferite ai massimali prima dei trasferimenti tra pilastri dovuti alla flessibilità (art. 14 del Reg. (UE) n. 1307/2013) e alla degressività/capping (art. 11) i cui valori non sono trascurabili se si tiene conto che, a livello UE28, hanno comportato un trasferimento di risorse a favore del FEASR di quasi 4 miliardi di euro nell'intero periodo.
Nel medesimo working paper, la Commissione fornisce anche il termine di paragone relativo all'impatto per la PAC.

Sui pagamenti diretti, la metodologia descritta consente di quantificare l'effettiva variazione per singolo Stato membro, confrontando l'allocazione al 2020 moltiplicata per 7 rispetto ai nuovi massimali (Agrafact, 2018).
Si nota come tutti i Paesi che non beneficiano della convergenza esterna nella PAC post 2020 subiscono un taglio del -3,9%, compresa l'Italia, a fronte di un taglio complessivo del -3% (a prezzi correnti). Lo 0,9% in più è determinato dal contributo nazionale alla convergenza esterna.

Se anziché applicare la metodologia utilizzata dalla Commissione, il confronto viene fatto rispetto alla dotazione dell'intero periodo 2014-2020, la riduzione per l'Italia risulta superiore e pari al -7,6% (a prezzi correnti). Questo è dovuto al fatto che nel periodo di programmazione attuale la dotazione nazionale decresce nel tempo passando da circa 4,0 miliardi di euro nel 2014 a 3,7 miliardi di euro nel 2020 per effetto dell'attuale processo di convergenza esterna, fissato nel corso del Consiglio Europeo del 7/8 febbraio 2013.

Un approfondimento a parte merita la convergenza esterna. Il meccanismo infatti cambia radicalmente rispetto all'attuale periodo di programmazione. Nel quadro sinottico di seguito riportato sono messe in evidenza le principali differenze.

La Commissione propone quindi un approccio in base al quale l'onere del nuovo meccanismo di convergenza esterna graverebbe anche sui Paesi beneficiari; nella programmazione 2014/2020 hanno invece contribuito al finanziamento solo i Paesi con pagamenti diretti medi a ettaro superiori alla media UE (in particolare, Italia, Germania, Francia, Grecia, Olanda, Danimarca, Belgio, Slovenia). Per l'Italia il meccanismo di convergenza esterno attualmente in essere ha determinato un costo cumulato di circa 1 miliardo di euro a prezzi correnti, coprendo circa il 31% delle risorse trasferite ai paesi beneficiari. Nel post 2020, invece, la convergenza verrebbe finanziata da tutti gli Stati membri, applicando un taglio lineare sui massimali 2020, per poi restituire le risorse necessarie a colmare il 50% del gap rispetto al 90% della media Ue27 ad alcuni Paesi. In sostanza, la Commissione ha dapprima apportato un taglio lineare del -3,9% al massimale 2020 di tutti i Paesi, per oltre 10 miliardi di euro; successivamente, di questo ammontare, circa 2,4 miliardi di euro sono usati per finanziare la convergenza esterna verso il 90% della media UE27 (pari a circa 233 euro/ha). Per come è strutturata, la nuova convergenza comporta che i massimali dei Paesi non beneficiari avranno una dotazione annua costante a prezzi correnti per tutto il periodo di programmazione. Per l'Italia tale ammontare sarà pari a 3.560 milioni di euro.

Il FEASR risulta la voce della rubrica agricola che subisce il taglio più consistente, con percentuali di riduzioni che variano tra il -15% e il -26% al cambiare della base di riferimento.

Nel caso dello sviluppo rurale le dotazioni per Stato membri si baserebbero prevalentemente sulla percentuale di allocazione per Paese al 2020 (UE27=100). In questo caso per l'Itala la dotazione sarebbe fissata a circa 1.500 milioni di euro l'anno per un totale di 8.892 milioni di euro a prezzi correnti.

Fabio Pierangeli